Quelle gouvernance pour les espaces publics dans la ville de demain ?

26 Septembre 2011

Suite au séminaire organisé par La Fabrique de la Cité autour de la place des espaces publics dans la ville de demain, Marcus Zepf, ingénieur-architecte, professeur et directeur de l’Institut d’Urbanisme de Grenoble, a dirigé une étude intitulée « Gouvernance des espaces publics - repères internationaux ». Son objectif ? Présenter des réflexions innovantes sur les enjeux de conception et de gouvernance des espaces publics, à partir de huit études de villes emblématiques à travers le monde.

Les tendances dégagées en matière de gouvernance illustrent les problématiques liées à l’implication des différents acteurs dans le processus de conception des espaces publics, à la flexibilité des projets ou encore à la possibilité, pour les principaux acteurs concernés, d’anticiper les aménagements futurs.

La Fabrique de la Cité  a posé 3 questions à Marcus Zepf. Nous vous livrons ici l'interview.

Quels sont les grands enseignements de votre étude en matière de gouvernance des espaces publics ?

 

L’étude de huit cas récents de projets d’espace public en Europe, en Amérique du Nord et au Moyen-Orient (Paris, Londres, New York, Beyrouth, Hambourg, Berlin, Montréal) m’a permis de construire une grille d’analyse synthétisant la nature du projet, les acteurs dominants et les échelles spatiales. J’ai ainsi pu dégager trois grandes tendances de gouvernance liées à la conception même de l’espace public : les projets dits « contract-led », « plan-led » ou « actors-led ».

 

- « Contract-led » : quand les fonctions et les usages de l’espace public sont prédéfinis par contrat. C’est un mode de gouvernance guidé par un souci de maîtrise du processus de construction. On le retrouve par exemple à HafenCity, un grand projet de renouveau urbain à Hambourg. La contractualisation permet d’arrêter un certain nombre de règlementations pour garantir la convergence des intérêts entre les acteurs publics et privés. Ces projets servent des ambitions précises en matière d’aménagement urbain et sont peu flexibles quant à leur évolution.

 

- « Plan-led » : quand la maîtrise du projet est guidée par le plan (un Masterplan, par exemple). C’est un mode de conception très codifié dont les principaux acteurs définissent très en amont le cadre, souvent parfois sans intégrer d’autres parties prenantes. La rénovation de la gare de Saint-Pancras à Londres en est un exemple : les architectes et la maîtrise d’ouvrage publique ont voulu reproduire à l’intérieur du hall, les usages qui se produisent de façon naturelle à l’extérieur. Avec un risque : s’enfermer assez tôt dans une idée préconçue qui ne corresponde pas aux usages véritables en cours dans la ville ou le quartier.

 

- « Actors-led » : quand la négociation entre les différents acteurs mobilisés conditionne l’évolution du projet. Ce mode favorise la concertation entre les parties prenantes. Il est souvent impulsé par les acteurs du terrain comme à Berlin avec les Jardins de la Princesse. Les acteurs civils, à l’origine de ce jardin urbain sur une ancienne place abandonnée, ont établi un dialogue constant avec les acteurs de la ville, de l’aménagement à la gouvernance de l’espace. Il s’agit d’un véritable partenariat dans le temps, très ouvert aux évolutions et attentes des usagers.

 

On peut également observer des chevauchements entre ces tendances. C’est le cas de Paris Plages, un projet à l’origine très « plan-led », souhaité par le Maire de Paris pour valoriser un espace urbain circulatoire, qui a rapidement intégré par la suite d’autres partenaires.

 

Ces trois tendances sont celles qui prévalent dans les grandes villes étudiées, et bien entendu les projets « actors-led », qui valorisent la co-construction, sont souvent très médiatisés. Il ne faut pas minimiser l’importance de l’histoire et de la culture des villes  qui influent sur la gouvernance de ces espaces publics.

 

La grille d’analyse qui nous a permis de déterminer ces modes de gouvernance se veut avant tout un outil de réflexion pour le monde académique afin de conceptualiser les problèmes de gouvernance. Cependant, elle peut être un outil de prospective intéressant pour les acteurs publics et privés concernés afin d’identifier les facteurs influents, anticiper certains éléments d’aménagement…

 

 

 

La tendance « actors-led » fait écho à un concept que vous soulignez dans votre étude : le processus permanent de conception des espaces publics. Pouvez-vous nous l’expliquer ? Quel est son impact sur la gouvernance ?

 

Traditionnellement dans un projet urbain, marqué par un début et une fin, l’intégration de la négociation entre acteurs se fait sur un temps très court et cadré : celui du projet technique. Les parties prenantes, non aguerries au langage de ce mode de projet, sont souvent très déçues.

 

Depuis les années 2000, la temporalité semble s’inverser au profit de la négociation. Le temps du débat impacte désormais le temps du projet technique, et même au-delà.  Il s’agit d’un processus continu, permanent (comme dans le cas des Jardins de la Princesse à Berlin). L’avantage de ce mode de gouvernance c’est qu’il garantit l’appropriation du projet par les principaux concernés : les usagers.

 

L’inconvénient de ce processus c’est sa durée, souvent longue et aléatoire. Voilà pourquoi il est nécessaire en amont de positionner la gouvernance de projet selon deux hypothèses :

 

1)    le processus de négociation est un moyen de réaliser le projet. Dans ce cas, la négociation s’organise de manière à atteindre cet objectif ;

 

2)    la négociation est une fin en soi et vise à mettre en débat la ville, auquel cas la réalisation du projet technique n’est plus la priorité.

 

Notre étude démontre que les nouveaux espaces publics dits «  performants », en ce sens qu’ils sont appropriés et acceptés par les usagers, sont issus de ce processus permanent.

 

Ce processus ne s’interrompt pas une fois le projet achevé. C’est un « continuum », une sorte de laboratoire expérimental au sein duquel les acteurs poursuivent leurs échanges de manière continue  (conception, élaboration des variantes, réalisation et gestion).

 

Comment mettre en place et gérer ce processus permanent d’interaction entre les parties prenantes ? Peut-il être envisagé sur tous les projets d’espace public ?

 

Ce processus permanent doit être envisagé comme un instrument de planification pour mobiliser et associer les parties prenantes au projet. Afin d’intégrer l’ensemble des acteurs mobilisés, il faut très tôt se poser un certain nombre de questions : quelle est la  forme de communication la mieux adaptée à la culture d’échange des acteurs locaux ? Comment élaborer un langage partagé qui permette à tous, y compris les non-initiés, de s’impliquer dans la négociation et le projet ?

 

Qu’est-ce qu’un langage partagé ? On entend souvent parler de la nécessité d’établir un « langage commun » - partant du principe que tous les acteurs du projet ont la même connaissance des enjeux et des problèmes. Toutefois, cette situation n’existe pas. Chaque participant au projet interprète les notions et les arguments utilisés selon son vécu et ses compétences. Il est donc important d’échanger autour des expressions et jargons employés et de se rendre compte des limites de leur compréhension. La mise en place de ce langage partagé constitue un facteur de réussite de la co-conception et peut accélérer la réalisation d’un projet.

 

Le principe du processus permanent remet en question le mythe de la « représentativité » des acteurs associés à un projet. Le nombre de participants joue un rôle moins important que la motivation des participations et la qualité des avis exprimés. Il est d’ailleurs illusoire de demander à tous les participants d’accompagner la conception du projet à tout moment.

 

En revanche, chacun peut, selon ses compétences, à un moment donné, s’intégrer au processus, contribuer à la réflexion, puis quitter la concertation. L’acteur entrant et sortant de l’espace de la concertation doit laisser son empreinte, qui permet d’instruire le projet. Ainsi chaque acteur motivé pour participer peut, à un moment donné, enrichir le projet sans que le processus permanent ne s’arrête.

 

Ce processus permanent est à mon sens un défi à relever pour la performance des futurs espaces publics. Mais ce n’est pas une « approche type » et encore moins la recette miracle. Gardons en tête que tout projet de ce type est conditionné par un système local d’acteurs, une situation urbaine particulière et bien sûr une histoire.

 

 

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