Du court au long terme : rôle du public, rôle du privé, Dominique BUREAU

Interventions

Du court au long terme : rôle du public, rôle du privé

par Dominique BUREAU

Les 1, 2 et 3 avril 2009, à Copenhague

Le Conseil économique du développement durable est un panel d’experts essentiellement académiques ou d’experts des principales parties prenantes. Il vise à prendre en compte le fait qu’aujourd’hui, l’innovation ne se fait plus beaucoup dans l’administration et que nous avons besoin de trouver de nouvelles relations entre l’expertise et la décision, ainsi qu’une capacité d’expertise, notamment en ce qui me concerne d’expertise économique, qui peut provenir de différents domaines. L’exemple type sur les politiques environnementales, ce sont les marchés de permis d’émission qui ont été mis en place pour le CO2 des industries. Ils ont été inventés il y a seulement une trentaine d’années dans des centres de recherche académiques et ils sont devenus opérationnels assez rapidement. Ce conseil n’existe que depuis un mois et demi et n’a donc pas encore beaucoup de résultats originaux à vous présenter. Il n’y en a d’autant moins qu’une bonne partie des membres de ce conseil sont les chercheurs qu’a fait travailler Claire Tutenuit. Je veux quand même signaler que parmi les thèmes sur lesquels on nous a demandé de travailler figurent la ville durable et l’étalement urbain.

Mon exposé va repasser en revue des choses que l’on a vues depuis deux jours, en essayant de signaler au cas par cas ce qui va relever du rôle des pouvoirs publics et quelle sera l’articulation entre public et privé. Je voudrais juste au préalable souligner que l’on met en avant l’importance de l’intégration du défi climatique dans l’aménagement urbain. Je vais donc me centrer sur cet aspect énergétique. Il est rappelé dans le graphique qui vous est présenté, le poids prépondérant du transport, du résidentiel tertiaire dans les émissions de CO2. J’ajouterai que la part de la transformation d’énergie et de l’industrie est aujourd’hui beaucoup plus régulée puisqu’on a mis en place des instruments, tel le marché de permis que je signalais tout à l’heure. On a aussi, du point de vue de l’expertise et de l’appréhension des scénarios de transition énergétique, beaucoup plus d’éléments sur cette partie liée à la transformation d’énergie et à l’industrie que ce que l’on a malheureusement sur l’ensemble lié à l’aménagement urbain , au transport, etc.

Je ferai trois remarques. Ces émissions résultent essentiellement de l’existant. Je crois que l’un des apports du Grenelle a été de constater que l’existant comptait beaucoup. L’existant relève souvent du domaine privé. Ce qu’on a vu hier sur les déchets suggère aussi que si nous voulons faire des corrections sur l’existant, il faut arriver à fournir les services dans de bonnes conditions. Il faut une logique marchande et une logique privée. Le rôle des pouvoirs publics se situe, me semble-t-il, à deux niveaux. Ils ont d’une part un rôle d’incitation. L’une des mesures phares du Grenelle est la mise en place du prêt à taux zéro pour la rénovation thermique dans l’existant. C’est sans doute la mesure la plus importante du point de vue fiscal. D’autre part, au niveau règlementaire, les pouvoirs publics se doivent de mettre en place des cadres et un environnement de droit qui soient propices au déroulement de ces opérations. Il y a deux niveaux. Il y a le niveau des relations privé/privé, mais il faut qu’il y ait une facilitation des contrats correspondants entre les locataires, les bailleurs, les différents propriétaires et les entreprises qui peuvent fournir les services d’isolation ou d’économie d’énergie. Il n’y a qu’à démanteler un certains nombre d’obstacles vis-à-vis de ces relations pour pouvoir mettre en place des choses intéressantes. Dans ces secteurs, les experts disent qu’il devrait y avoir normalement des mesures sans regret. Pourquoi ces mesures sans regret ne se matérialisent-elles pas, alors qu’elles devraient être faciles à mettre en place ? Le deuxième domaine concerne les règlementations, notamment dans le secteur commercial. Comment peut-on mettre des panneaux solaires dans des zones historiques ? Etc. Il y a un ensemble de règlementations qui n’anticipent pas ces dimensions relatives au changement climatique. Il faut donc voir à les adapter, ce qui entraîne souvent des conflits d’objectifs parce qu’elles n’existaient pas par hasard. Il faut donc trouver de nouveaux équilibres dans les règlementations ou trouver différents instruments.

Deuxièmement, il faut une vision globale entre transports, aménagements et bâtiments. A cet égard, la communication qu’avait faite Jean-Louis Borloo le 22 octobre traduit cette idée de vision globale puisqu’elle s’est traduite par les trois initiatives de lancement d’appels d’offres sur les éco-quartiers, sur les éco-cités et sur les transports collectifs en site propre, sachant que l’un des objectifs du Grenelle est de multiplier par six la longueur des réseaux correspondants.

Troisièmement, l’occupation du sol que nous constatons s’est forgée dans un contexte d’énergie peu chère et de politiques accommodantes, notamment en matière d’équipements routiers, ce qui se traduit par des pressions à l’artificialisation du territoire sur les périodes récentes. Clairement, on constate aujourd’hui que l’évolution sur laquelle on était engagé est non durable et la prise d’un sentier durable nécessite des évolutions profondes dans le fonctionnement de nos villes notamment.

La forme des villes est déterminante quant aux émissions énergétiques, ce qui suggère une bonne nouvelle, à savoir que ces émissions sont en partie évitables si on fait des formes de ville appropriées. Le tableau suivant suggère une difficulté, à savoir que les domaines sur lesquels on travaille, c’est-à-dire le bâtiment, le résidentiel et tous les réseaux du développement urbain, ont les équipements aux durées de vie les plus longues, ce qui implique une nécessité d’agir sur les équipements. On oublie parfois que ces équipements ont une durée de vie beaucoup plus longue que celle des centrales électriques par exemple ou des équipements industriels tels qu’une raffinerie. La dimension de l’irréversibilité est donc fondamentale.
Cela conduit à trois implications. Il y a une nécessité d’agir sur l’existant. L’essentiel est le stock et non le flux. J’ai insisté précédemment sur la dimension publique/privée dans ce domaine, mais je voudrais aussi signaler que c’est compliqué et qu’il faut regarder dans le détail. Quand on a regardé par exemple les consommations énergétiques dans l’agglomération lilloise, on a constaté que les périurbains n’avaient pas des émissions beaucoup plus fortes que les gens en proche banlieue parce qu’en proche banlieue, le bâti était particulièrement dégradé. Si on ne regarde pas réellement la situation des performances énergétiques du bâti dans les quartiers, la redensification peut certes conduire à moins de transports routiers, mais aussi à utiliser un bâti tout à fait inapproprié. Deuxièmement, concernant le neuf, il faut anticiper les conditions de fonctionnement à long terme des équipements qui sont mis en place aujourd’hui. Par exemple, est-ce que les gens accepteront d’être dans des transports en commun non climatisés si la température est en moyenne de deux degrés supérieurs ? Troisièmement, il faut avoir une vision de transition et de scénario de transition. Il faut avoir une vision temporelle et dynamique.

Comment intégrer cette anticipation ? Une commission administrative, présidée par Alain Quinet, a travaillé pour fixer un prix du carbone futur et orienter clairement les choix. Sa réponse est claire. Il faut fixer un prix initial qui soit suffisamment élevé, soit 32 euros par tonne de CO2 et qui augmente progressivement, afin que l’on commence par faire les économies qui sont les moins coûteuses, mais que la valeur du carbone soit suffisamment élevée à long terme pour orienter les choix d’investissement et que l’on cherche les innovations qui vont permettre d’éviter ces 200 euros par tonne de carbone.

Il y a beaucoup d’incertitudes, mais il faut commencer tôt parce que les modifications qui sont à faire ne sont pas marginales. Si on fait juste des modifications marginales, on n’atteindra pas les 450 PPM qui étaient évoqués ce matin, ni même les 500 ou les 500 PPM. Il faut donc commencer tôt pour éviter d’avoir à subir une adaptation qui serait très coûteuse si les mauvais scénarios se passent. Il faut commencer tôt aussi pour bénéficier des économies d’apprentissage et d’expérience que l’on peut imaginer.

Il faut aussi compter avec l’incertitude qui pose de difficiles problèmes d’évaluation, notamment pour l’adaptation. Jusqu’où peut-on aller dans l’adaptation ? J’espère quand même convaincre notre animateur qu’il vaudrait mieux essayer de sauver Venise que de le raser ! Il faut avoir une vision ouverte des scénarios de transition. Si on essayait d’appliquer systématiquement le modèle des éco-quartiers que l’on voit se dessiner avec une somme d’objectifs du zéro rejet dans tous les domaines et des choix technologiques qui ne fonctionnent pas toujours très bien, le coût deviendrait absolument pharamineux. Il faut donc arriver à concilier progressivité, ambition et flexibilité. Ceci n’empêche pas qu’on puisse prendre des orientations politiques et faire des choix publics clairs.

Pour insister sur les choix qui demeurent ouverts, je vais parler de deux paramètres qui sont extraits d’un petit modèle que je développe.

D’une part, les préférences. Il faut que les habitants aient envie d’habiter dans la ville. On ne peut pas leur imposer des habitats dont ils ne veulent pas. On peut espérer changer leur comportement parce qu’ils auront une meilleure prise de conscience. On a montré dans les villes françaises, avec le tramway, que l’on arrivait à faire un renouveau de certains modes de transports s’ils étaient perçus comme modernes et de qualité et s’ils étaient notamment en surface. Cela dit, il faut tenir compte qu’il y a une préférence et une demande d’un certain nombre pour la maison individuelle par exemple. On ne peut absolument pas l’ignorer. D’autre part, les comportements. Il ne faut pas être naïf. Les habitants du centre-ville n’ont pas forcément envie qu’on densifie leur voisinage et les propriétaires fonciers agricoles ont peut-être envie de pouvoir faire une vente foncière urbanisée plutôt qu’une vente foncière agricole. Si on n’a pas ces éléments en tête, on va rencontrer des blocages.

Les dessins ci-dessus montrent la vision européenne. En abscisse est représentée la valeur de la tonne de carbone, c’est-à-dire la contrainte climatique. Le rouge clair représente le périurbain par transport individuel, le rouge foncé l’urbain dense par transport individuel et le vert foncé le dense desservi par les transports en commun. Au regard de la transition, on constate qu’au début, la ville est un peu étalée et progressivement, elle se réduit en taille. On élargit la zone des transports en commun de la zone centrale vers la première et la deuxième couronne. D’une valeur de la tonne de carbone très élevée, on basculerait vers une ville dense, desservie uniquement par les transports en commun. C’est la ville durable telle qu’on la voit naïvement en Europe. Elle existe si on suppose que la demande de maisons individuelles n’est pas trop forte. Si la demande de maisons individuelles est beaucoup plus forte, il faut prendre en compte un deuxième paramètre qui est en ordonné, à savoir le coût fixe des transports en commun. Si on arrive à avoir des coûts fixes de transport en commun qui ne soient pas trop forts, on bascule vers une ville étalée qui serait aussi desservie assez largement en transports collectifs et qui serait beaucoup plus ouverte. Selon la capacité à faire évoluer les préférences pour que les gens acceptent tel type d’habitat et selon la capacité à réduire les coûts fixes des transports collectifs, on peut ainsi avoir des scénarios très ouverts. Il faut avoir un cadre pour qu’émergent les bonnes solutions.

J’en viens au dernier point avec un scénario tel qu’il est imaginé aux Etats-Unis. Il s’agit de systèmes qui combinent des panneaux solaires, des énergies renouvelables, des voitures électriques qui se rechargent pendant qu’on travaille à l’usine, etc. Il peut cependant y avoir d’autres raretés à prendre en compte. A Boulder, aux Etats-Unis, je n’ai pas l’impression que l’espace soit rare ; chez nous, il peut être beaucoup plus rare. Il faut adapter les choix au contexte local et il ne faut pas penser qu’aujourd’hui, le modèle de transport collectif est figé et qu’on sait l’appliquer. Il faut avoir une vision beaucoup plus dynamique du problème et donner toute son importance à l’innovation.

Pour conclure, je dirai que les politiques publiques doivent d’abord donner un prix au carbone. Je parle en tant qu’économiste ; les économistes pensent que les gens réagissent au signal prix. Il faut que le fait de ne pas utiliser le carbone soit rémunéré d’une manière ou d’une autre. Si ce n’est pas cas, les gens ne changeront pas durablement leur comportement. Par ailleurs, on constate que la forme est largement déterminée par les infrastructures de transport. Il faut donc commencer par avoir des bons plans de transport. Le zoning ne fait pas les choses parce qu’il bute sur des problèmes d’économie politique que j’ai évoqués. Il faut d’abord mettre en place les bons réseaux de transport au bon moment. Ensuite, la politique foncière a beaucoup d’importance. Il ne faut pas qu’elle nuise aux transports. Si on fait des transports collectifs en site propre, mais qu’une stérilisation foncière au voisinage de ces réseaux et des gares ne permet pas de faire la densification attendue, il est clair que l’efficacité de ces réseaux perd beaucoup de son intérêt. Par contre, si on utilise bien des projets qui combinent la mise en place de ces nouveaux réseaux d’infrastructure et la valorisation foncière, on peut même imaginer arriver à financer les réseaux en question.

En conclusion, je voudrais insister sur la double dimension entre l’existant et les projets nouveaux, sur le besoin de vision cohérente des transitions à court terme et à long terme et sur la nécessité de savoir quelles technologies seront disponibles à tel et tel moment. Je veux insister également sur l’innovation au sens large. L’innovation, ce sont les rêves technologiques de combinaison de voitures électriques, d’énergie renouvelable et de technologies de l’information. Est-ce que cela fonctionne mieux que les éco-quartiers qu’on a vus hier ? Je n’en sais rien, mais cela mérite d’être autant regardé. L’innovation, c’est aussi d’arriver à faire que les gens qui posent des panneaux solaires maîtrisent à la fois les techniques de couvreur, d’électricien et de plombier. L’innovation, c’est donc aussi développer la formation professionnelle à tous les niveaux. Il faut avoir une vision de l’innovation qui n’est pas seulement le high-tech. Dans le plan de relance d’Obama, il y a un volet considérable accordé à la connaissance, mais il y a aussi tout un volet sur la formation professionnelle et technologique.

Enfin, je crois qu’il faut un cadre, afin que le privé soit utilisé pour ce qu’il sait faire, pour fabriquer de l’innovation, etc. Le public ne peut pas faire les choix technologiques à la place d’un processus qui fabrique les innovations. Il peut essayer de créer les conditions propices pour que ces différentes innovations et expérimentations se fassent. Puisqu’il faut beaucoup jouer sur les économies d’apprentissage et d’échelle, le public peut aussi avoir une influence sur les aspects démonstrateurs pour qu’on puisse passer du concept de la ville durable à l’essai de mise en œuvre, à la série, voire à l’industrialisation de la fabrique de la ville durable.