Point de vue d'expert

Singapour, une cité-État « contrainte à la puissance » : le point de vue d’Étienne Achille

Du 10 au 12 juillet 2019, La Fabrique de la Cité emmenait une délégation de trente experts et praticiens de la fabrique urbaine à la découverte de Singapour, cité-État volontariste et singulière, réputée pour ses politiques pionnières en matière de logement, de mobilité et de smart city. Étienne Achille, inspecteur général au Ministère de l’agriculture et membre du comité d’orientation de La Fabrique de la Cité, a pris part à cette expédition urbaine ; au moyen d’une réflexion sur l’identité singulière et la géographie contrainte de Singapour, il nous livre son analyse des enjeux d’un modèle urbain complexe et fascinant.

Identité

Temasek : terre entourée d’eau

Singa Pura : le bourg des lions (plus justement, des tigres).

Les dénominations successives de Singapour fondent son paradigme identitaire dual :

  • le rapport terre/mer, illustré par le caricatural Merlion, figure promotionnelle contemporaine ;
  • la présence fauve de la nature/un embryon urbain.

Ces noms révèlent un métissage originel profond car issus, l’un du javanais, l’autre du sanskrit, liant ainsi Singapour à l’ensemble du sud-est asiatique mais aussi à l’aire culturelle du sous-continent indien.

Crédit photo : Étienne Achille

Sur ces bases identitaires, la cité-État livre un abord et décline un discours très soigneusement construits.

Peter Ho (Senior Advisor, Centre for Strategic Futures) met en avant ce premier attribut de Singapour : une cité-État. Ce statut est rapproché par lui d’Athènes et de Venise. Si ce volontarisme peut faire sourire, il est révélateur d’une intention explicite d’ancrer la cité-État dans le temps long, de l’historiciser pour établir que sa puissance financière et commerciale induit un rayonnement planétaire valant modèle.

Singapour a bien sûr l’essentiel des caractéristiques d’une cité-État, mais elle s’insère plutôt dans la catégorie contemporaine où se trouvent, par exemple, Brunei, les Émirats arabes unis, Hong Kong (sans souveraineté), le Koweït ou encore le Qatar :

  • taille restreinte ;
  • forte artificialité du territoire ;
  • ressources naturelles limitées hors hydrocarbures ;
  • pouvoir accaparé par une famille, un clan ou un système ;
  • affirmation identitaire et souveraine ;
  • intense politique de promotion (attractivité pour les investissements, destination touristique) ;
  • concurrence mondiale pour le statut de « principauté de la modernité » ;
  • positionnement de plateforme financière et portuaire régionale, voire mondiale ;
  • voisinages sensibles ;
  • contrôle strict de l’immigration, notamment de travail, par une politique de quota ;
  • forts enjeux ethniques, etc.
Crédit photo : Étienne Achille

L’ethnie d’appartenance est centrale sur l’île. Comme le symbolise le drapeau national, Singapour est aux trois quarts chinoise, mais au cœur d’un monde malais. Spécifique mais chinoise, comme le démontre le pouvoir en place depuis 1965. Singapour établit des statistiques démographiques par origine qui servent de référence pour de nombreuses politiques publiques, notamment le logement où le gouvernement dose la composition ethnique pour l’attribution des programmes qu’il finance par son Housing and Development Board.

Souveraineté

Trois chiffres ne laissent aucune ambiguïté sur la nature de la souveraineté étatique de Singapour :

  • un tiers du budget de l’État est dédié à la défense ;
  • deux des quatre réserves naturelles de l’île sont des terrains militaires ;
  • l’État maîtrise 75 % du foncier.

Le sol y est donc un attribut régalien que l’État gère et valorise selon de multiples formes de concessions, de durée variable selon la nature des développements. Le bail de 99 ans est l’outil principal d’accession à la « propriété » des logements réalisés par le Housing and Development Board. Mais, dans un pays qui a moins de 60 ans d’existence, le devenir de ce type de titres crée une incertitude sur un pan entier, et vital, de l’action de l’État dans ses relations avec les citoyens ; a fortiori puisque l’État a fait du logement public un « marché ».

À travers le logement se dessinent les interrogations sur ce que sera cette composante essentielle de la souveraineté de l’État dans quelques décennies. Or, ce pas de temps est précisément la durée d’amortissement d’un logement ou de nombre d’investissements actuels et futurs.

Puissance

Singapour semble contrainte à la puissance. Et à un discours de puissance, car il cadre son voisinage complexe avec la Malaisie, et parce qu’il maintient le mouvement vital qui produit son développement exceptionnel depuis un demi-siècle. « Majulah Singapura » – « En avant, Singapour », dit sa devise.

Cette marche forcée s’enracine dès l’enfance dans un système éducatif très compétitif et sévère visant l’excellence (cf. la tradition du caning).

Dans la ville, ou plutôt, dans la cité-État, l’urbanisme est également marqué depuis l’origine par cette marche forcée[1]. Si les procédures incluent la consultation, elles visent avant tout à construire[2], à réaliser les projets prévus par la planification, elle-même contrainte par une politique de renouvellement régulier du parc de logements et le développement constant de l’offre des surfaces commerciales et de bureaux.

Crédit photo : Étienne Achille

La marche forcée se constate particulièrement dans l’immobilier commercial, qui structure à la fois le downtown (notamment Orchard Road) et la périphérie (le nouveau concept Jewel à l’aéroport Changi).

Mais la course à la surface se heurte depuis deux ans à une baisse des ventes (-18 % en 2018 par rapport à 2017) et des loyers ainsi qu’à un taux de vacance en hausse (+7 % sur le troisième trimestre 2018)[3].

Cette situation est le résultat combiné d’une saturation de l’offre (75 000 m² de surfaces nouvelles à livrer en 2019-2020), de la concurrence croissante du commerce en ligne, dans lequel Singapour est étonnamment en retard, et de l’obsolescence de nombre de centres commerciaux.

Elle oblige leurs propriétaires à de lourds investissements de rénovation afin de les adapter aux attentes d’une clientèle[4] qui se digitalise et aspire à renouer un lien avec la nature, si présente dans le discours officiel. La rentabilité des programmes en est affectée, indice des limites peut-être atteintes du modèle.

Éléments

  1. Terre
    – Sol

La superficie de Singapour a augmenté de 25 % en 50 ans (de 578 km² en 1965 à 721,5 km² en 2019) par la politique de Land Reclamation sur la mer et l’arasement de collines. Les deux infrastructures vitales – l’aéroport de Changi et le port – ont ainsi été gagnées sur la mer pour permettre à Singapour de jouer son rôle de plateforme d’échanges mondiaux.

Sur un territoire aussi restreint, les 63 îles de l’archipel singapourien constituent un foncier précieux. Elles sont ainsi devenues des « utilities », spécialisées par grandes fonctions de services urbains :

  • Semakau pour les déchets ;
  • Tekong comme terrain militaire ;
  • Jurong pour la pétrochimie (y compris en sous-sol pour le stockage) ;
  • Sentosa pour les loisirs.
Crédit photo : Étienne Achille

– Sous-sol
C’est la nouvelle frontière pour le développement foncier. Singapour y étage ses activités stratégiques :

  • stockage d’hydrocarbures mais aussi de munitions pour la défense ;
  • usines de traitement des eaux usées et de désalinisation ;
  • centrales de froid (notamment la plus grande au monde sous Marina Bay Sands) ;
  • transports (routiers, métro) ;
  • tunnels à containers dans la zone portuaire ;
  • « power grids » à -100 mètres.

– Hors-sol

Faute de terres agricoles, Singapour encourage le développement de l’agriculture urbaine (voir le projet de fermes verticales Sky Greens) et de l’innovation technologique qui la rend possible. Le méga-projet de Garden City situe l’échelle à laquelle l’île est prête à consolider ses approvisionnements. L’exportation de ce savoir-faire dans le sud-est asiatique dit aussi combien Singapour entend y rayonner.

– Hors les murs

La limite physique de l’île est outrepassée par l’expansion de Singapour hors de son territoire. Bras armé d’un foncier hors les murs, le fonds souverain public GIC (estimé à 300 milliards de dollars US) est investi en grande partie dans l’immobilier commercial, de bureau et hôtelier des grandes métropoles mondiales où la rentabilité correspond à ses objectifs de gestion.

L’influence de Singapour s’exerce elle aussi hors les murs, à la fois par l’expatriation de 215 000 de ses citoyens et par la politique d’accueil d’étudiants étrangers. Mais la crise de 2008 a freiné cette dernière ; et plus encore, le gouvernement a décidé de limiter l’accueil d’étrangers dans la « Boston d’Asie » à partir de 2011[5] pour répondre à la montée du mécontentement public qui s’alarmait du nombre de places de plus en plus réduit pour les étudiants singapouriens. Cette restriction à une expansion tous azimuts est représentative des dilemmes de l’État pour maintenir un développement intensif en phase avec les intérêts de sa propre population.

  1. Eaux

Le paradoxe singapourien est de recueillir 2 400 millimètres de pluie par an, de disposer de 8 000 km de voies d’eau (comparé à 3 495 km de routes), mais de ne pas pouvoir stocker la totalité de cette ressource qui est évidemment stratégique. Singapour a relevé ce défi en disposant de quatre sources d’approvisionnement, ses « 4 eaux » :

  • les zones de captage local : elles sont passées de la moitié au deux tiers de la superficie totale de l’île depuis 2011 et 17 réservoirs en assurent le stockage ;
  • les importations de Malaisie : prélevées dans la rivière Johor, elles peuvent représenter jusqu’à un maximum de 60 % des besoins quotidiens, selon les termes de l’accord 1962-2061 conclu avec la Malaisie ;
  • la « nouvelle eau » (NEWater) : issue du recyclage croissant des eaux usées, elle couvre jusqu’à 30 % des besoins actuels ;
  • la désalinisation d’eau de mer : lancée en 2005, elle peut couvrir jusqu’à un maximum 25 % des besoins[6].

Les deux dernières sources assureront la couverture de 80 % de la demande en 2060. Ce mix de solutions tranche avec les crises à répétition vécues jusqu’aux années 1970. Depuis, l’État a investi dans les infrastructures comme dans l’innovation pour desserrer la contrainte.

Génération « Sam »

Sam est un jeune chercheur singapourien âgé d’environ 30 ans ; après des études à l’étranger, il a choisi de revenir travailler à Singapour, en raison notamment du régime fiscal en vigueur, très favorable. Cependant, le modèle politique et de développement de son pays lui paraît de plus en plus en décalage avec les attentes de sa génération, très éduquée, connectée au monde, souvent forte d’une expérience à l’étranger, et qui voit le régime actuel comme une survivance de l’époque de l’indépendance, mais inadaptée aux conditions sociales, environnementale et politiques, actuelles et futures. Cette vision individuelle ne peut évidemment pas être généralisée. Néanmoins, elle éclaire la question du devenir du système politique de la cité-État après deux générations de développement intensif dans un régime de « démocrature »[7]. Sam est un « Millennial », probablement descendant d’acteurs de la geste singapourienne, mais ce passé ne lui paraît pas devoir structurer son avenir qu’il espère ouvert, de liberté et intégrant pleinement les enjeux environnementaux.

Cette vision jeune du futur soulève la question majeure de la démographie singapourienne.

Crédit photo : Étienne Achille

L’île compte 5,8 millions d’habitants dont :

  • 3,47 millions de citoyens singapouriens (2,64 millions de Chinois, 519 000 Malais, 258 800 Indiens et 52 000 d’autres groupes ethniques) ;
  • 1,37 millions d’étrangers qualifiés (= expatriés), soit près de la moitié des citoyens singapouriens, ce qui met en lumière la grande dépendance envers cette population vitale pour la performance de Singapour.

Singapour compte par ailleurs 183 700 millionnaires[8], chiffre qui fait écho aux 250 000 « foreign domestic workers » ou helpers, principalement originaires d’Indonésie et des Philippines.

120 000 personnes sont des « commuters » (navetteurs) depuis la Malaisie.

La toile de fond de ces données est celle d’une population vieillissante,[9] résignée à voir durer le système en place tant que la croissance économique et le niveau de vie se maintiennent, ce qui, au vu des chiffres, ne sera possible qu’au prix d’une immigration accrue. Cette situation provoque déjà des tensions, notamment sur le marché du travail : en réduisant les quotas en 2018, le gouvernement a suscité la protestation d’un certain nombre de secteurs d’activité, à commencer par l’hôtellerie-restauration, composante sensible de la stratégique industrie touristique.

Singapour durable ?

Démographie, régime politique, ressources : les questions sont nombreuses et essentielles quant à la durabilité du modèle singapourien.

La poursuite d’un développement intensif interroge :

  • 1,7 milliard de dollars singapouriens pour construire Jewel, la nouvelle « destination » de l’aéroport Changi. Son concept est éloquent : un centre commercial et de divertissement de 135 700 m² conçu[10] comme une « destination » reproduisant une forêt humide à la latitude où la température moyenne est de 25°C, c’est-à-dire… celle de la climatisation pour les visiteurs/clients du site. Ces derniers sont à la fois les passagers des avions (40%) et les habitants de Singapour (60%) dont Jewel aspire à devenir l’expérience de loisirs/shopping ultime ;
  • l’extension du Central Business District sur du foncier libéré par la conversion d’une partie du terminal portuaire, lui-même relocalisé vers de nouveaux terrains gagnés sur la mer.

Crédit photo : Étienne Achille

Ces deux exemples complètent le profil contrasté de la « Green Singapore » telle que présentée par les officiels. La réalité ressemble davantage à une tentative – certes brillante – d’atténuation des menaces environnementales et à une optimisation des contraintes sur les ressources, inhérente à toute cité-État, qu’à une véritable politique de transition bas carbone, quasi impossible au vu du mix énergétique actuel.

Crédit photo : Étienne Achille

En effet :

  • en matière de circulation automobile, Singapour met en place un nouveau système de péage faisant appel à l’intelligence artificielle pour optimiser le maîtrise de la place de la voiture dans l’espace urbain. Mais sa réduction ne semble pas être un objectif explicite ;
  • la forte dépendance aux énergies fossiles ne paraît pas compensée par une stratégie d’énergies renouvelables à l’échelle des enjeux alors que la situation géographique semble propice à l’éolien et au solaire, notamment ;
  • même la poursuite résolue du verdissement de l’île (espaces verts passés de 37 % à 47 % du territoire depuis 2000) paraît davantage relever d’une « Nature naturée»[11] que d’une arme véritable dans la lutte contre le changement climatique.
Crédit photot : Étienne Achille

Surplomb

Du survol de Singapour en deux jours d’expédition urbaine se dessine l’image d’une cité-État en surplomb, sûre de sa puissance, ou tout du moins l’affirmant, fière, à juste titre, de ce qu’elle a accompli en un demi-siècle.

De fait, Singapour a développé un aménagement contraint à la verticalité par son territoire. La position en hauteur y est ainsi naturellement valorisée dans de nombreux espaces urbains et même naturels.

La promenade panoramique reliant, au 50ème étage, les sept tours du nouveau complexe de logements Pinnacle@Duxton (quartier de Tanjong Pagar), la fameuse terrasse du Marina Bay Sands, les multiples « rooftops » du downtown, le sentier suspendu des Gardens by the Bay, la passerelle-promenade surplombant sur des kilomètres la canopée des Southern Ridges (avec les Henderson Waves), les ponts suspendus dans la jungle voisinant le MacRitchie Reservoir, sont autant de lieux d’où voir de haut le panorama de la réussite d’un territoire restreint, ainsi augmenté.

Outre sa salutaire fonction d’aération face à la densité de la ville, ce surplomb se perçoit aussi dans le discours officiel singapourien, porté haut par Peter Ho, d’une maîtrise absolue du développement urbain : stratégie globale/master planning à 15 ans/concept planning à 5 ans/consultation des habitants (embryon de débat démocratique) /exécution opérationnelle et contrôle des programmes.

Le surplomb se remarque, enfin, dans la fierté, cette haute idée que Singapour a de lui-même, y compris dans l’attitude politique vis-à-vis de ses voisins, notamment la Malaisie.

Cette vision de haut et vers le haut demeure, plus d’un demi-siècle après, un héritage toujours vivace mais de plus en plus interrogé de l’ambition originelle de Lee Kuan Yew.

Crédit photo : Étienne Achille

[1] « Urban renewal means no less than the general demolition of virtually the whole 1,500 acres of the old city and its replacement by an integrated modern city center worthy of Singapore’s future role as the New York of Malaysia” (déclaration du gouvernement pour le lancement de son programme de renouvellement urbain, 1966).

[2] « Build narrative. Build democracy. Build Infrastructure.” – intervention d’Antoine Picon durant l’expédition urbaine de La Fabrique de la Cité à Singapour, 10-12 juillet 2019.

[3] Données de l’Urban Redevelopment Authority citées par Bloomberg News.

[4] L’épicentre commercial du downtown, Orchard Road, face à sa baisse de fréquentation, a fait l’objet d’une redéfinition complète de son concept qui inclura un marché de fermiers, des lieux pour l’expression culturelle, un verdissement important et une forte scénographie de la rue elle-même. Source : Reimagining Orchard Road, Centre for Liveable Cities Research, septembre 2017.

[5] L’effectif d’étudiants étrangers est ainsi passé de 95 000 en 2008 à environ 75 000 depuis 2015.

[6] Source : agence de l’eau de Singapour, PUB.

[7] V. Démocrature : comment les médias transforment la démocratie, Gérard MERMET, 1987.

[8] Credit Suisse Research Institute’s 2018 Global Wealth Report.

[9] Singapour est passée de 7,4 habitants de 20-65 ans pour un habitant de 65 ans et plus en 2010 à 4,5 en 2019. L’indice de fécondité national est de 1,16, mais il n’est que de 1,09 dans la majorité (76 %) chinoise de la population.

[10] Agence Safdie Architects. Elle a également conçu le complexe de Marina Bay Sands, bâtiment iconique qui porte l’image promotionnelle mondiale de Singapour.

[11] V. Éthique, SPINOZA, cité par Raphaël LANGUILLON durant l’expédition urbaine.

Étienne Achille est inspecteur général auprès du Ministère de l’Agriculture. Diplômé de SciencesPo Paris, titulaire d’un DEA d’études anglo-américaines de l’université Paris IV-Sorbonne et ancien élève de l’École nationale d’administration, il débute son parcours en 1990 entre Paris et Bruxelles en tant que chef du bureau des affaires européennes du ministère de l’agriculture ; il y contribue à la première réforme de la PAC. Il rejoint l’entreprise en 1992 à la direction des relations extérieures d’EuroDisney pour faciliter auprès des acteurs publics le développement de la première destination touristique européenne et la création du centre urbain du Val d’Europe. À partir de 1997, il est secrétaire général-adjoint de la mission nationale présidée par Jean-Jacques Aillagon pour produire l’évènementiel culturel public célébrant l’an 2000 en France, en partenariat avec les grandes métropoles régionales. En 2001, il entre au Conseil régional d’Ile-de-France comme directeur Habitat-Culture-Solidarités pour y coordonner le développement de ces nouvelles politiques publiques. Au lendemain de la décentralisation, il y est nommé directeur général-adjoint des services en 2005 pour créer et manager le pôle « Société » notamment chargé du logement et de la politique de la ville, des formations sanitaires et sociales, de la culture, du sport et du tourisme. En 2016, il devient directeur général des services de la nouvelle université de recherche Paris Sciences & Lettres, puis conseiller au cabinet de son président. Il est nommé Inspecteur général de l’agriculture en 2018 ; au sein du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, il assure la veille sur la transformation numérique du secteur et effectue des missions d’évaluation et de conseil.

Étienne Achille est membre du Comité d’orientation de La Fabrique de la Cité.

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La Fabrique de la Cité est un think tank dédié à la prospective urbaine fondé en 2010 à l’initiative du groupe VINCI, son mécène. Les acteurs de la cité, français et internationaux, y travaillent ensemble à l’élaboration de nouvelles manières de construire et reconstruire les villes.

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