La brève synthèse de la littérature grise et des auditions réalisées par La Fabrique de la Cité présente à grands traits les multiples questions qu’ouvrent ce nouvel objectif introduit dans la loi Climat et résilience. En rédigeant ce document, nous sommes rapidement arrivés à la conclusion qu’il était impossible d’en rester là. Face à tant de questions aussi cruciales les unes que les autres, il convient à présent de tenter d’apporter des réponses. C’est le rôle de La Fabrique de la Cité que d’être force de propositions et de réflexions prospectives sur un sujet aussi majeur pour l’avenir des villes et des territoires. Dans cette perspective, les positions portées par les différentes personnes auditionnées nous ont permis d’affiner nos propres réflexions. Il nous semble ainsi important de partager les réflexions actuelles de La Fabrique de la Cité au regard des différentes opinions affirmées dans la présente synthèse. Au vu des prises de position difficilement conciliables que fait naître l’objectif ZAN, il serait impossible de chercher à dégager un consensus entre les différents acteurs et chercheurs auditionnés.

Le phénomène d’artificialisation, un problème d’abord quantitatif

Le premier point concerne le diagnostic de l’artificialisation des sols. L’ampleur quantitatif du problème est parfois discutée, au point que des arguments relativistes, sont souvent avancés de façon plus ou moins assumée. Sur ce point, il faut reconnaître à Éric Charmes le mérite d’avoir soulevé dès 2013 avec constance un certain nombre de questionnements sur ce diagnostic. Ce dernier a pu notamment affirmer que « la France n’est pas menacée par une artificialisation massive, même à long terme. Même au rythme d’un département tous les 7 ans, il faudra près de trois siècles avant que la moitié du territoire français soit artificialisé » (Charmes, 2013, p. 23). Ce type d’argument parvient-il réellement à nous rassurer ? Pas certain. Heureusement que Louis XIV était trop occupé à construire le Château de Versailles pour initier un modèle d’urbanisation aussi consommateur de sols que ce que nous avons fait depuis deux générations !

Au-delà de la boutade, nous devons expliquer pourquoi les arguments avancés par Éric Charmes n’ont pas emporté notre adhésion. La principale raison est que la mesure de l’impact environnemental d’un mode de vie suppose de : 1) mesurer cet impact par habitant ; 2) effectuer une comparaison internationale pour situer la France par rapport aux autres pays. Or, rapporté au nombre d’habitants, le taux d’artificialisation en France est de loin le plus élevé en Europe, avec 47 km² d’artificialisé pour 100 000 habitants.

Il convient donc de ne pas se tromper de diagnostic : le problème est d’abord quantitatif. Et nous rejoignons Jean Cavailhès pour considérer que le cadre légal et réglementaire préexistant au ZAN n’était pas suffisant pour parvenir à infléchir le rythme d’artificialisation des sols en France. C’est la raison pour laquelle nous considérons que l’introduction de l’objectif de zéro artificialisation nette des sols est nécessaire dans la législation française, même si nous sommes conscients des forts enjeux politiques et sociaux qu’il soulève.

Une fois constaté le problème quantitatif du rythme d’artificialisation des sols, la réflexion prospective doit bien tenir compte des qualités des sols pour guider l’action publique dans le choix des terres à artificialiser. Les dimensions quantitatives et qualitatives du problème doivent donc bien s’articuler. C’est là que nous sommes d’accord avec Eric Charmes, notamment pour affirmer que le premier problème réside dans l’émiettement urbain (cf. encadré 3).

La nécessité de hiérarchiser les objectifs du ZAN

Pour poursuivre la réflexion, il convient de hiérarchiser les objectifs du zéro artificialisation nette des sols. Nous sommes d’accord avec Jean Cavailhès lorsqu’il rappelle la règle de Tinbergen selon laquelle un instrument de politique publique ne peut être efficace qu’en poursuivant un seul objectif. À notre sens, il convient de distinguer des objectifs de rangs différents. Au premier abord, le ZAN est un objectif de politique publique fixant une trajectoire de réduction quantitative de la consommation d’espaces à horizon 2050. Pour atteindre cet objectif contraignant, la loi Climat et résilience prévoit de s’appuyer sur les documents d’urbanisme existant. La mise en œuvre de l’objectif ZAN sera évaluée par le rapport triennal local sur l’artificialisation des sols dont le contenu sera précisé dans l’un des décrets en Conseil d’Etat prévus.

Toutefois, l’objectif ZAN n’a de sens que pour atteindre des objectifs de rang supérieur, comme éviter les nombreuses atteintes à la biodiversité, les risques de ruissellement, les émissions de carbone, l’affectation du potentiel agronomique ou la création d’îlots de chaleur urbain. En ce sens, la définition retenue par le législateur, visant à protéger les « fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que [le] potentiel agronomique » ^[1] des sols, ouvre la voie à la poursuite d’une multitude d’objectifs. C’est là qu’il est indispensable de hiérarchiser les priorités pour conférer au ZAN une meilleure lisibilité politique, plus d’opérationnalité et évaluer son impact réel sur l’environnement. Sans cela, le consensus politique autour du ZAN risque de s’effriter rapidement.

Initialement, la mise à l’agenda politique de l’objectif ZAN a principalement été sous l’angle de la préservation de la biodiversité : c’était le cas bien sûr en 2018, dans le plan Biodiversité^[2], mais également en 2020, dans les propositions de la Convention citoyenne pour le climat (CCC)^[3], puis lors des débats parlementaires autour de la loi Climat et résilience en 2021. Toutefois, l’approche sous l’angle de la biodiversité présente deux principales limites : 1) l’impact du ZAN sur la biodiversité est difficilement mesurable ; 2) prise au sérieux, l’approche par la biodiversité nécessite de passer d’une logique « anthropocentrée » à une logique « éco-centrée »^[4] à laquelle nos concitoyens ne sont manifestement pas encore prêts.

Le grand absent du débat public : le lien entre artificialisation et climat

Il convient de revenir sur un point particulièrement étonnant de la loi Climat et résilience : le lien entre artificialisation et réchauffement climatique n’a pas été établi de façon explicite. Ce point n’a pas non plus été abordé par les personnes auditionnées. Pourtant, la SNBC identifie clairement que « l’artificialisation des sols est un sujet à très fort enjeux pour l’atteinte de la neutralité carbone » (Stratégie Nationale Bas-Carbone, 2020, p. 72), principalement en réduisant les émissions de carbone induites par l’urbanisation, en protégeant les espaces forestiers et en augmentant le potentiel de captation carbone des espaces agricoles. La SNBC met en avant la nécessité de limiter l’artificialisation des sols, en particulier de ceux qui possèdent des stocks de carbone important. Elle indique également qu’il faut prendre en compte, dès les SRADDET, les fonctions écosystémiques des sols, dont le stockage carbone. Cette orientation va dans le même sens que l’initiative internationale “4p1000”^[5] lancée par la France à la suite de la COP21 et visant à augmenter de 0,4 % par an le stockage carbone des sols. Etudier le ZAN via le prisme du stockage carbone est donc cohérent avec les engagements français pour atteindre la neutralité carbone en 2050.

La littérature scientifique confirme ce rôle joué par les sols pour l’atteinte de la neutralité carbone. Sur demande de l’ADEME et du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, l’INRAE a étudié le potentiel de la France pour atteindre cet objectif de 0,4 %. Deux objectifs doivent être poursuivis pour y parvenir. D’un côté, il s’agit d’augmenter les stocks de carbone dans les sols où ils sont faibles, soit principalement les sols de cultures. De l’autre, pour les sols dont le stockage carbone est élevé, tels que les prairies permanentes, les forêts et les zones humides, l’enjeu est à la préservation.

Fort de ces constats, La Fabrique de la Cité propose de recentrer le ZAN autour du paramètre environnemental le plus influent pour l’humanité, à savoir la lutte contre le changement climatique. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’articuler le ZAN avec la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), feuille de route de la France pour se conformer aux Accords de Paris. Ce recentrage vise à renforcer le portage politique du ZAN à long terme, le rendre plus opérationnel et mesurable (métrique émission et stockage carbone). Pour mesurer ses effets systémiques, le ZAN doit être évalué sur sa capacité à répondre le plus en amont possible aux forces directrices (dont les « forces du marché » pour reprendre la formule de Jean Cavailhès) qui impactent négativement l’empreinte carbone de la France. Cette priorisation ne revient pas à négliger les autres impacts négatifs de l’artificialisation des sols, mais à les traiter sous l’angle des co-bénéfices associés à la lutte contre le réchauffement climatique.

Elaborer une nouvelle vision stratégique de l’aménagement du territoire

Dans sa contribution, Jean Cavailhès rappelle à juste titre que « la structure urbaine du pays dépend des forces du marché » (cf. encadré 5). C’est vrai dans une économie de marché, particulièrement libérale. Toutefois, les forces du marché dépendent elles-mêmes du cadre institutionnel émanant des politiques publiques. C’est particulièrement le cas du marché foncier, où la valeur d’un terrain dépend d’abord de la valeur des droits sur ce terrain (type d’usage, droits à construire éventuels, etc.) qui sont créés par les pouvoirs publics dans les documents d’urbanisme. En creux, l’objectif ZAN peut être interprété comme le signe d’une page libérale de l’aménagement du territoire qui est en train de se tourner. Plus fondamentalement, c’est une invitation à élaborer une nouvelle vision stratégique de l’aménagement du territoire sur plusieurs générations, comme ont su le faire nos ainés après la Seconde Guerre mondiale. Dans une récente tribune, Pierre Veltz et David Djaïz ne disaient pas autre chose en appelant de leurs vœux à « revenir à une forme de planification stratégique et spatiale »^[6].

C’est pour contribuer à l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’aménagement du territoire qui répond aux besoins des générations présentes et à venir que La Fabrique de la Cité propose de poursuivre ses travaux sur l’artificialisation des sols en orientant son agenda de recherche pour l’année 2022 par la publication de tout une série de travaux prospectifs sur :

1. l’élaboration d’une politique zéro artificialisation nette des sols au service de la stratégie nationale bas-carbone ;
2. la constitution d’un marché des droits à artificialiser visant à faciliter la mise en œuvre opérationnelle de cette politique ;
3. le développement de nouvelles stratégies foncières permettant de concilier cet objectif avec les besoins économiques et sociaux des territoires.

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Synthèse des auditions

Introduit dans le cadre de la loi du 22 août 2021, dite loi Climat et résilience, l’objectif de zéro artificialisation nette des sols (ZAN) à horizon 2050, avec un objectif intermédiaire fixé pour 2030 de division par deux du rythme de l’artificialisation, constitue une mesure structurelle conçue pour préserver le sol, et plus particulièrement « ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique » (article 192). Une telle mesure impacte nécessairement le modèle d’aménagement du territoire français et les modes de vie d’une grande partie de la population. Si le Président Emmanuel Macron s’est rarement exprimé directement sur le sujet, il déclarait devant la Convention citoyenne pour le climat (CCC) qui a mis à l’agenda politique la question de l’artificialisation : « Il ne faut pas culpabiliser les citoyens, mais les projeter dans un autre modèle »[7].

Dès lors, comment rendre l’objectif zéro artificialisation nette des sols opérationnel ? Et quels sont les modèles de développement des territoires désirables vers lesquels il faut s’orienter ? Telles étaient les questions qui ont guidé les auditions menées par La Fabrique de la Cité auprès d’un certain nombre d’acteurs et chercheurs de la ville et des territoires. Cette note de synthèse a pour objectif de faire un bref état de l’art des connaissances sur l’artificialisation et de restituer l’état actuel du débat issu des auditions. Dans un premier temps, nous reviendrons sur les données quantitatives de l’artificialisation des sols justifiant les diverses lois et mesures prise à son égard. Puis, nous reviendrons sur les interrogations émises par les personnes auditionnées, limitant la mise en œuvre de l’objectif ZAN.

I/ Le ZAN : d’un problème quantitatif incontestable à une législation contestée

En décembre 2020, le Président Emmanuel Macron affirme qu’« il faut revenir sur cette catastrophe française qu’a été l’artificialisation des sols ». Conscient de la difficulté de l’exercice, il ajoute : « C’est un mode de vie à la française que l’on vient contrecarrer. (…) Il ne faut pas culpabiliser les citoyens, mais les projeter dans un autre modèle »[8]. Ces propos ont été tenus devant les 150 citoyens tirés au sort pour former la Convention citoyenne pour le climat, quelques mois après leur proposition de fixer l’objectif de diviser par deux le nombre d’hectares artificialisés à horizon 2030. Pourquoi le chef de l’Etat a-t-il présenté le problème de l’artificialisation comme une « catastrophe française » ? Dans quelle mesure le problème est-il spécifiquement français ? Et qu’apporte la loi Climat et résilience comme réponse face à cette problématique ?

Dans cette partie, nous reviendrons d’abord sur les données quantitatives de l’artificialisation avant d’observer que les différentes législations françaises adoptées depuis les années 1980 se sont révélées insuffisantes pour enrayer la dynamique à l’œuvre. Ces premiers constats expliquent l’introduction dans la loi dite Climat et résilience d’une mesure structurelle en fixant l’objectif de zéro artificialisation nette des sols (ZAN) à horizon 2050, avec un objectif intermédiaire fixé pour 2030 de division par deux du rythme de l’artificialisation.

Une première approche du problème : les données quantitatives de l’artificialisation

S’il est un chiffre qui est bien connu concernant le rythme d’artificialisation en France, c’est celui-ci : tous les 10 ans, l’équivalent de la surface moyenne d’un département est artificialisé[9]. Cette estimation marque les esprits, et revient souvent dans le débat public, mais il convient de dresser un tableau plus complexe de l’état de l’artificialisation en France.

Tout d’abord, il faut souligner que selon les définitions et les méthodes retenues, les chiffres de l’artificialisation en France varient. Si on se fonde sur les données de la méthode CORINE Land Cover, interprétant des données satellitaires, 5,5 % du territoire français est artificialisé. Si on retient les données de l’enquête Teruti-Lucas, qui repose sur une méthode d’extrapolation sur un échantillon de parcelle, ce chiffre monte à 10 %. Enfin, les fichiers fonciers, qui permettent de voir les changements d’usage des sols, estiment ce chiffre à 7,1 % (Fosse, 2019). Le rythme d’artificialisation varie entre 16 000 hectares par an, selon CORINE Land Cover, et 60 000 hectares par an, selon Teruti-Lucas.

Comment expliquer une telle différence ? Cela s’explique principalement par le fait que chacune des méthodes d’évaluation a ses propres limites. En effet, la méthode Teruti-Lucas évalue le processus d’artificialisation en prenant en compte l’usage principal du sol. Ainsi, sur une parcelle avec maison et jardin, l’ensemble sera considéré artificialisé. La méthode CORINE, quant à elle, parvient mal à détecter les habitations et les routes présentes dans les territoires ruraux, ce qui conduit à une sous-évaluation du phénomène. Ainsi, le niveau véritable de l’artificialisation en France se trouve quelque part entre ces deux chiffres. Surtout, il dépend de la définition et de la méthode choisie.

L’intérêt majeur de la méthode CORINE Land Cover, utilisant une base de données européenne, est de permettre une comparaison avec les autres pays européens. Ces données montrent que le taux d’artificialisation en France est supérieur de plus d’un point aux autres pays européens. En 2012, alors que 4 % de la surface des 39 Etats étudiés était artificialisée, ce taux s’élevait à 5,5 % sur le territoire métropolitain français (Fosse, 2019, p. 17).

Ce diagnostic quantitatif à l’échelle nationale n’est pas partagé par l’ensemble des personnes auditionnées. Selon Éric CHARMES, l’impact quantitatif de l’artificialisation en France est à relativiser.  En effet, les résultats de l’artificialisation en France peuvent paraitre, au premier abord, peu alarmants par une raison simple : la faible densité de population sur le territoire français. Or, si on tient compte du paramètre de densité, les résultats apparaissent plus importants. L’approche par habitant nous permet de mieux appréhender l’ampleur du phénomène.

Ainsi, rapporté au nombre d’habitants, le taux d’artificialisation en France est de loin le plus élevé en Europe, avec 47 km² d’artificialisé pour 100 000 habitants. A titre de comparaison, les Pays-Bas affichent 29 km² pour 100 000 habitants, bien que le pays soit souvent mis en avant pour son taux d’artificialisation important (de 13,4 %), s’expliquant par la densité de sa population 4 fois plus importante qu’en France^[10]. L’analyse par habitant permet donc de constater une artificialisation particulièrement importante en France.

Un second problème majeur de l’artificialisation est son rythme. D’après la Stratégie Nationale Bas-Carbone, au rythme observé ces dix dernières années, le taux d’artificialisation, aujourd’hui de 10 %, s’élèverait à 14 % en 2050 et 20 % en 2100[11]. De plus, ce rythme est plus rapide que celui de la croissance démographique. Selon les données issues de la méthode Teruti-Lucas, si la population a augmenté de 19 % depuis 1981, la part de terres artificialisées a augmenté de 70 % sur la même période.

Les études statistiques montrent que cette artificialisation est due en premier lieu à l’habitat. Selon l’enquête Teruti-Lucas, en 2014, il représenterait 42 % des terres artificialisées[12] (p. 25). Il faut préciser qu’il s’agit là d’une analyse concernant le « stock », c’est-à-dire les sols déjà artificialisés. L’analyse des flux, soit des sols nouvellement artificialisés, montre un poids encore plus important de l’habitat dans l’artificialisation. Selon une étude du CEREMA (Bocquet, 2020), entre 2009 et 2019, 68 % des nouvelles terres artificialisées le sont pour l’habitat. Une étude de l’INSEE montre, qu’entre 2005 et 2013, l’artificialisation se serait effectuée à 42 % au sein des zones bâties, à 26 % en continuité du bâti existant, à 24 % en mitage (Colin Albizzati et al., 2017).

Des législations insuffisantes pour enrayer la dynamique de l’artificialisation des sols

Depuis la création de l’article 110 du code de l’urbanisme en 1983, posant le principe de gestion économe des sols[13], de nombreuses légalisations[14] ont tenté de favoriser une forme de sobriété foncière, sans parvenir à des résultats satisfaisants. Selon Jean CAVAILHES, économiste et ancien chercheur à l’INRA, ces lois n’ont eu qu’un impact minime : la légère baisse du rythme est surtout due à des phénomènes de marché, c’est-à-dire par l’augmentation des prix du foncier. La faiblesse des résultats est particulièrement notable pour les zones commerciales en périphérie des villes, qui ont continué à se développer malgré les lois successives à leur encontre[15].

Le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat est plus nuancé considérant que le cadre légal préexistant à la loi Climat et résilience a déjà produit un effet au niveau territorial. Il souligne que les trois-quarts des SCOT ont un objectif de réduction de l’artificialisation supérieure à 35 % et pour 58 % d’entre eux supérieur à 50 % (Jean-Baptiste Blanc et al., 2021). Toutefois, il est difficile d’y voir clair, puisque les périodes prises en compte dans les SCOT ne sont pas homogènes sur tout le territoire. Par exemple, le SCOT du Grand Rovaltain adopté en 2016 prévoit un objectif de réduction de moitié du rythme d’artificialisation des sols sur la période 2016-2040 par rapport à la période de référence 2001-2014.

Malgré ces progrès notables et le renouvellement de nombreux documents locaux d’urbanisme, le gouvernement a décidé d’aller plus loin. En témoigne, d’abord, l’évolution du champ lexical mettant davantage l’accent sur le « sol » que le « foncier ». Par exemple, le vocabulaire des pouvoirs publics est passé de la « sobriété foncière » à l’objectif de « zéro artificialisation nette des sols », comme si nous redécouvrions une évidence : le foncier est d’abord une réalité physique[16], là où nous en avions fait collectivement une abstraction juridique, économique, politique.

Au carrefour de multiples enjeux environnementaux, l’objectif de « zéro artificialisation nette des sols » apparaît progressivement dans différents documents nationaux de planification : en 2018, dans le plan Biodiversité[17] sans donner d’échéance, en 2020, dans la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) avec une échéance à 2050. En 2020, la Convention citoyenne pour le climat (CCC) a rendu ses propositions pour réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030 en fixant un objectif de de diviser par deux le nombre d’hectares artificialisés à cette échéance^[18]. Cette mesure faisait l’unanimité des 150 citoyens tirés au sort, avec un taux d’approbation de 99 %. Cette proposition est reprise dans le projet de loi à l’article 47 et est complétée par l’objectif de zéro artificialisation nette des sols à horizon 2050, conformément aux dispositions prévues dans la SNBC.

En tant que mesure structurelle, l’objectif de zéro artificialisation nette des sols est loin de faire l’unanimité des personnes auditionnées par La Fabrique de la Cité. Par exemple, Thierry LAGARDE, Responsable du service observation et valorisation des données de la Métropole de Lyon, juge l’objectif ZAN « impossible » à tenir. Nicolas THOUVENIN, Délégué général de l’Union National des Aménageurs, et Stella GASS, Directrice de la Fédération nationale des SCOT, estiment également que cet objectif pourrait être difficile à atteindre, notamment dans certaines régions très attractives, compte tenu des évolutions démographiques et de la future demande en logement. Les deux organisations professionnelles qu’ils représentent ont élaboré un simulateur en ligne[19] pour tester la réduction par deux de la disponibilité du foncier par rapport aux besoins estimés en logements à 2030.

L’objectif ZAN est d’autant plus difficile à atteindre qu’il est supposé remédier à une multitude de problèmes environnementaux. Jean CAVAILHES s’interroge sur la dimension « passe-partout » de cette mesure, qui va à l’encontre de la règle de Tinbergen, prix Nobel d’économie, selon laquelle un instrument de politique publique doit avoir un seul objectif identifié et mesurable. S’il y a deux corrections, il faut alors deux instruments. C’est tout l’enjeu de la définition de l’artificialisation des sols que de prendre en compte ces multiples dimensions.

Une définition complexe retenue dans la loi Climat et résilience

La notion d’artificialisation est facile à appréhender en général, mais est complexe à définir de façon opérationnelle. Les éléments pris en compte pour caractériser l’artificialisation diffèrent selon les définitions retenues. Au préalable, il convient de rappeler que l’enquête auprès de parties prenantes réalisée dans le cadre de l’étude d’impact du projet de loi Climat et résilience a souligné une contradiction des acteurs quant à leurs attentes sur la définition de l’artificialisation : d’un côté, une demande de « définition simple, appropriable par tous et notamment par les collectivités qui disposent de peu d’ingénierie »[20] et de l’autre la volonté d’intégrer dans cette définition une certaine complexité comme les différents degrés d’atteinte aux fonctionnalités des sols.

A l’issue des débats parlementaires de la loi Climat et résilience, les législateurs ont retenu une définition complexe de l’artificialisation : « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » (article 192). Puis, il est précisé qu’au sein des documents d’urbanisme, est considérée comme artificialisée « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ». A l’inverse, est considérée « non artificialisée une surface naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures. »

Cette définition retenue par la loi se distingue des différentes définitions proposées dans la littérature grise (INSEE, CEREMA, Ministère de la transition écologique et solidaire). Cette définition complexe de l’artificialisation des sols constitue une avancée pour la plupart des personnes auditionnées mais présente des difficultés de mise en œuvre opérationnelle à court terme. C’est la raison pour laquelle la loi précise à l’article 194 : « Pour la première tranche de dix années, le rythme d’artificialisation est traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes ».  De son côté, Éric CHARMES (cf. encadré 3) rappelle l’importance de l’aspect qualitatif dans l’analyse de l’artificialisation. Ces impacts sont, en effet, beaucoup plus importants lorsque les extensions sont effectuées en mitage plutôt qu’en continuité urbaine.

Si la définition retenue dans la loi présente l’intérêt d’aborder le problème de l’artificialisation des sols dans sa complexité, elle ne remplit pas les conditions d’une définition appropriable par tous les acteurs de la ville et des territoires[21]. Ce choix présente le risque majeur de rendre l’objectif ZAN difficilement opérationnel. Jean CAVAILHES alerte sur le fait que les fonctions écologiques d’un sol ne sont pas faciles à mesurer et attend que les décrets choisissent les modalités de mesure. Laurent VIGNEAU, Directeur R&D et Innovation chez Artelia, partage ce constat. Selon lui, une ingénierie territoriale conséquente serait nécessaire pour recartographier la qualité des sols. En la matière, il faudra continuer à suivre les recherches du CEREMA qui développe un outil expérimental (MUSE[22]) visant à mesurer la multifonctionnalité des sols et à l’intégrer dans les documents d’urbanisme.

Les différentes auditions réalisées par La Fabrique de la Cité font apparaître que de nombreuses interrogations subsistent concernant la mise en œuvre de l’objectif ZAN, tant pour atteindre l’objectif à horizon 2050 que l’objectif intermédiaire à horizon 2030. Au préalable, il convient de rappeler que les dispositions législatives sont d’ordre général et que les modalités opérationnelles doivent être précisées par l’exécutif par décrets. En tout, quatre décrets en Conseil d’Etat sont prévus pour l’année 2022 sur (a) la nomenclature de la définition légale de l’artificialisation, (b) sur l’intégration de l’objectif ZAN dans les SRADETT, (c) sur les zones de renaturation préférentielles et le rapport triennal local sur l’artificialisation des sols et (d) sur les dérogations aux règles du Plan Local de l’Urbanisme (PLU). Si ces décrets apporteront un certain nombre de réponses, les auditions ont permis d’identifier principalement trois grandes catégories de questionnements pour les acteurs de la ville et des territoires : (1) comment décliner l’objectif national ZAN dans les territoires ? (2) Comment concilier l’objectif ZAN avec la problématique du logement abordable ? (3) Quels nouveaux modèles de développement pour les territoires ?

II/ Comment décliner l’objectif national ZAN dans les territoires ?

En l’attente de la publication des décrets, c’est d’abord l’uniformité de l’objectif ZAN et sa déclinaison territoriale qui ont été questionnées par les personnes auditionnées par La Fabrique de la Cité. La loi affirme en son article 191 que les objectifs fixés en matière de réduction de l’artificialisation des sols seront appliqués « de manière différenciée et territorialisée ». Comment effectuer cette territorialisation ?

Dans son rapport, la commission des affaires économiques du Sénat sur le ZAN affirme que la manière de territorialiser l’objectif ZAN « s’éloigne sensiblement des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, qui privilégiait l’échelle communale ou intercommunale » (Jean-Baptiste Blanc et al., 2021). En effet, la CCC précisait que le dispositif devait « se décliner par territoire dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT), puis dans les plans locaux d’urbanisme communal ou intercommunal (PLU et les PLUi) »[23]. En réalité, la proposition de la CCC contenait un « trou dans la raquette » puisque seules 86% des communes sont couvertes par un SCoT en vigueur ou en cours d’élaboration[24]. Pour pleinement décliner l’objectif national dans les territoires, dans une approche multiscalaire, il manquait un échelon intermédiaire entre l’échelle nationale et les SCOT.

Thomas CORMIER et Alexandra COCQUIERE, de l’Institut Paris Région, rappellent que ce sont les régions qui, au titre de l’article 194 de la loi Climat et résilience, devront définir un cadrage pour la réduction de l’artificialisation au niveau des Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)[25] avant août 2023. Elles pourront s’appuyer sur la proposition de la conférence des SCOT, formulée au Conseil régional[26], et répartir les objectifs entre les différentes parties du territoire régional. Les dispositions prévues visent à décliner progressivement l’objectif national à différentes échelles régionales, puis infrarégionales (SCOT), et enfin locales (PLU, carte communale). De ce point de vue, la loi présente l’avantage de ne pas ajouter de documents d’urbanisme supplémentaire : seul un rapport triennal local sur l’artificialisation des sols est prévu dans le cadre d’un décret pour contrôler l’effectivité des mesures prises au niveau local.

Dans la pratique, la mise en œuvre de l’objectif ZAN pourrait soulever une problématique de gouvernance. Cette question prégnante est dans l’esprits de toutes les personnes auditionnées. Pour Thierry LAGARDE, de la Métropole de Lyon, la négociation de l’objectif ZAN au niveau régional peut être source de polarisation politique entre territoires ruraux et urbains. Mais, comme le rappelle Alexandra COCQUIERE, si les régions ont un délai imparti selon la loi pour définir une trajectoire zéro artificialisation nette dans les SRADDET, il n’y a pas de sanction en cas de non-respect du calendrier. En tout état de cause, les SCOT et les PLU devront intégrer l’objectif de réduction de l’artificialisation, le cas échéant, au regard du SRADDET modifié en ce sens, sinon directement au regard des attendus de la loi. SCOT et PLU devront avoir évolué en ce sens, respectivement d’ici 2026 et 2027.

S’il est un point de consensus pour l’ensemble des personnes auditionnées, c’est la nécessité de prendre en compte les spécificités des territoires. A l’occasion des débats parlementaires, les associations d’élus ont été particulièrement attentives sur ce point. La ministre du Logement Emmanuelle Wargon, interrogée par les députés le 15 février 2022, a souhaité « rassurer les collectivités sur le fait que [l’objectif de réduction] est territorialisé, que ce n’est pas -50% partout, que ça ne veut pas dire interdiction de construire, que c’est la consommation réelle et pas les zones à urbaniser qui sont concernées »[27]. L’article 194 de la loi prévoit que les documents locaux d’urbanisme devront prendre en compte, entre autres, les besoins en matière de logement (et notamment de logement social), d’activité économique, le potentiel de foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés ou encore les efforts déjà réalisés par le territoire lors de la répartition des objectifs. Par ailleurs, l’article 191 indique que l’atteinte des objectifs d’artificialisation résulte de l’équilibre entre plusieurs facteurs dont la maîtrise de l’étalement urbain, le renouvellement urbain, l’optimisation de la densité, de la qualité urbaine, de la préservation de la biodiversité, de la protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ces dispositions offrent une certaine souplesse pour permettre d’intégrer l’objectif ZAN aux différentes stratégies territoriales de développement.

D’autres questions de gouvernance restent en suspens. Sur les projets d’envergure nationale ou régionale : comment décompter la consommation foncière qu’ils engendrent ? Pour Jean CAVAILHES il faudrait que ces projets soient retirés de l’assiette de consommation foncière des territoires locaux pour être gérés au niveau régional ou national. Pour autant, il précise qu’il ne faudrait pas que l’Etat soit trop laxiste sous prétexte que ces projets ne rentreraient pas dans le calcul.

Concernant les mécanismes de compensation, à quelle échelle peuvent-ils s’appliquer ? La question ici est de savoir si la compensation devra s’effectuer au sein du territoire ou plus largement. En effet, il pourrait y avoir un intérêt à sortir de ce périmètre pour réaliser des actions de compensation particulièrement intéressantes sur le plan écologique. Enfin, s’il existe différents degrés d’artificialisation, comment s’assurer qu’une mesure de renaturation vient pleinement compenser l’artificialisation d’un sol ?

Comment concilier l’objectif ZAN avec la problématique du logement abordable ?

Le logement est le premier usage de consommation des sols en France. Une étude du CEREMA (Bocquet, 2020) estime  que l’habitat représentait 68 % des nouvelles terres artificialisées entre 2009 et 2019. De fait, l’objectif de réduction progressive de l’artificialisation des sols, allant jusqu’au ZAN à horizon 2050, peut avoir un impact considérable sur la manière de construire de nouveaux logements. C’est en tout cas ce que soulignent la plupart des personnes auditionnées.

Au premier abord, l’approche quantitative de l’objectif ZAN rouvre inévitablement le débat quantitatif des besoins en logement. Différentes méthodes peuvent être mobilisées fondées soit sur la demande potentielle (le calcul du point mort[28] par exemple) soit sur des approches normatives ou systémiques (Mertiny et al., 2014). En France, c’est à partir de ces différentes approches que s’est fondé le diagnostic d’un important déficit d’offre de logements à combler : des chiffres de 800 000 à 900 000 logements manquant sur l’ensemble du territoire ont par exemple été avancés par l’économiste Michel Mouillart[29] qui n’hésitait pas à affirmer que la carence en logements concernait l’ensemble du territoire. Toutefois, cette approche productiviste fait de moins en moins consensus. La question de la localisation de la production de l’offre de logements est en effet centrale pour concentrer les efforts dans les zones où les besoins sont manifestes (Timbeau, 2013).

L’analyse de l’INSEE (Jacquot, 2011) souligne qu’il n’existe pas de pénurie globale du logement étant donné que la France est le pays d’Europe de l’Ouest ayant le meilleur ratio de stock de logements rapporté à la population : en 2004, ce ratio était de 513 logements pour 1 000 habitants en France, contre 503 en Finlande, 477 en Allemagne ou encore 409 en Belgique. Et ce ne sont pas les 10 % de résidences secondaires qui peuvent expliquer un déficit flagrant de l’offre de logements au niveau national.

Pour autant, les situations persistantes de mal-logement[30], les perspectives démographiques et le choix de localisation des individus nécessitent selon l’INSEE (Jacquot, 2012) de maintenir une production de logements de l’ordre de 300 000 à 400 000 logements par an à horizon 2030. Ces chiffres sont issus de la méthode de la demande potentielle qui consiste à se demander quel nombre de logements il est nécessaire de construire compte tenu des évolutions démographiques estimées.

La commission des affaires économiques du Sénat estime qu’un objectif uniforme de baisse de 50 % de l’artificialisation des sols pourrait réduire le volume de production annuelle de 110 000 logements. Par rapport à une tendance 2017-2019 (période pré-covid) supérieure à 400 000 logements commencés/an, cela représente environ un quart du volume annuel produit. Par ailleurs, parmi ce manque à construire, 97 000 unités seraient des maisons individuelles. Ces estimations permettent d’illustrer la délicate équation qu’engendrerait la mise en œuvre de la baisse de 50 % de l’artificialisation des sols de façon uniforme sur le territoire.

Toutefois, cette approche par les grands ordres de grandeur ne suffit pas à épuiser le sujet. Tout d’abord, cette approche ne prend pas en compte les marges de manœuvre en matière d’économie potentielle de foncier par la densification de foncier déjà artificialisé, l’évolution des formes urbaines (cf. II.3) et les possibilités offertes par la compensation. On peut par exemple souligner le fait que la surface moyenne d’un terrain à bâtir pour le logement individuel (2018) de 934 m² pourrait permettre de construire aisément plusieurs maisons, comme c’est le cas dans les maisons de ville. Par exemple, par une simple règle de trois et en prenant l’hypothèse de construire en moyenne trois maisons sur un terrain de 934 m², le déficit de maisons individuelles estimé par le Sénat passerait de 97 000 à 32 000 unités.

Par ailleurs, l’article 191 prévoit que les objectifs fixés en matière de réduction de l’artificialisation des sols seront appliqués « de manière différenciée et territorialisée » et l’article 194 de la loi prévoit que les documents locaux d’urbanisme devront prendre en compte les besoins en logements (cf. II.1). Tout l’enjeu est bien de décliner de façon intelligente l’objectif national ZAN dans les territoires. C’est dans cette perspective que Nicolas THOUVENIN a présenté l’outil « Objectif ZAN ». Ce simulateur a pour objectif de déterminer si, en optimisant la densification du tissu urbain existant, l’objectif quantitatif de réduire par deux le rythme d’artificialisation des sols à l’échelle régionale permettra de répondre aux besoins en logements futurs. L’objectif est surtout pour chaque territoire de « se situer par rapport aux objectifs ambitieux de la loi et de créer les conditions d’un débat local sur les résultats du simulateur, la capacité et les conditions dans lesquelles le territoire peut atteindre les objectifs » précise Stella GASS, de la Fédération Nationale des SCoT.

La contrainte du zéro artificialisation nette des sols qui pèse ainsi sur la question du logement est en réalité moins une contrainte physique (l’ensemble des acteurs du secteur sait construire en économisant du foncier) qu’une contrainte financière, avec notamment le surcoût de charge foncière et de coût de construction. Selon Éric CHARMES, cette mesure risque de « couper une partie de la filière d’accession à la propriété ». En effet, plus le foncier est éloigné d’une métropole, plus son prix tend à baisser [31]. En s’attaquant aux phénomènes d’étalement et d’émiettement urbains, le ZAN impacte donc directement l’accès à un foncier à bas prix, qui est un des moyens d’accès à la propriété pour les classes populaires. De plus, ce type de foncier offre des opportunités pour des projets d’autoconstruction, souvent de maison de plein pied, pour les travailleurs manuels. En effet, « le capital dont vous ne disposez pas à travers vos revenus, vous le constituez à travers le temps que vous consacrez à la fabrication de votre maison », précise-t-il. Toujours selon Éric CHARMES, « on retrouve ici sur ce terrain quelque chose de tout à fait comparable finalement avec la taxe carbone. C’est-à-dire qu’un dispositif qui peut avoir de très nombreuses vertus sur le plan environnemental se trouve avoir des impacts très différents selon le niveau de revenu des personnes ».

L’objectif ZAN vient également complexifier l’équation économique du logement social. A ce titre, l’Union Sociale pour l’Habitat a lancé en janvier 2022 un appel à proposition de recherche sur les « défis économiques d’un logement et d’un foncier abordable » [32]. Un des 3 thèmes retenu porte sur « L’économie résidentielle et les défis de la sobriété foncière » et vise à clarifier les effets des politiques de sobriété foncière sur la production urbaine, les définitions et les implications du ZAN, l’articulation de l’objectif de sobriété foncière avec la fiscalité.

Mais un foncier disponible à bas-coût n’est pas synonyme de foncier abordable. Comme le rappellent Éric CHARMES et Laurent VIGNEAU, l’éloignement des ménages des centres urbains conduit à une accumulation des inégalités et à des surcoûts sur le long terme pour le particulier, notamment liés au transport. Aussi, dans une étude sur la densification des tissus urbains (ARTELIA, 2010), Laurent VIGNEAU a également mis en évidence une profonde inégalité financière liée à la localisation des habitants, avec le constat que les surcoûts collectifs liés à la périurbanisation, parfois très importants, sont assumés collectivement et non pas par ceux qui les génèrent ; autrement dit l’étalement urbain est actuellement « subventionné ». De même, le transfert sur les générations futures des surcoûts d’exploitation des réseaux et services n’est pas intégrée aujourd’hui dans une logique de coût global et la dette de la périurbanisation n’est pas théorisée. L’éloignement résidentiel des ménages entraine donc des problématiques à la fois écologiques, sociales et économiques, que l’objectif ZAN invite à reconsidérer. Les questionnements futurs sur la production de logements doivent se concentrer sur l’accès à un logement abordable au sein des aires urbaines et à la question plus large du « droit à la ville »[33] (Le Rouzic, 2020).

Quels nouveaux modèles de développement pour les territoires ?

L’objectif ZAN met à mal un modèle de développement des communes rurales et périurbaines fondées en grande partie sur une urbanisation horizontale, avec des maisons individuelles disposant d’un grand jardin (934 m² en moyenne en 2018 pour les nouvelles maisons construites). Éric CHARMES estime que cette capacité à pouvoir proposer des maisons individuelles à bas coût constitue le principal avantage comparatif de ces territoires. En outre, selon lui, dans de nombreuses communes rurales, le marché n’est pas suffisamment tendu pour justifier économiquement la production de logements collectifs. Ces derniers sont plus onéreux à construire et leur surcoût se justifie avec la centralité. Le ZAN pourrait donc, d’une certaine manière, empêcher beaucoup de petites communes de produire du logement. Il apporte une difficulté pour ces villes qui souhaitaient se développer en augmentant leur population.

Toutefois, le ZAN peut aussi représenter une opportunité d’axer leur modèle de développement sur le dynamisme des centres-villes face à la concurrence exercée par les périphéries. Éric CHARMES se réfère aux exemples de Mulhouse, Uzerche, Brive ou encore Tulle pour montrer que de nombreuses villes moyennes sont concurrencées par les villages aux alentours. Les ménages préfèrent s’installer en périphérie que dans le centre. Au-delà du prix du logement, ce choix résidentiel permet aux ménages de bénéficier des services publics de la ville-centre, sans contribuer à la fiscalité locale de cette dernière.

Yves-Laurent SAPOVAL précise que ce n’est pas qu’une affaire de villes moyennes. Il constate que certains villages ont de fort taux d’artificialisation, mais perdent des habitants à l’intérieur de la structure déjà construite, laissant des logements vacants : « En construisant en extension des villages existants, on prend le risque de « tuer » leur centre au profit de leur périphérie ». Ainsi, il s’agit surtout d’une concurrence des périphéries envers le centre. On constate que cette extension vers la périphérie engendre une perte d’attractivité des centres, ce qui se traduit par des conséquences sociales, environnementales et économiques néfastes[34]. Sur ce point, en recréant de la tension foncière, le ZAN apporte une réponse à cette concurrence exercée par la périphérie et constitue une opportunité afin de maitriser l’étalement urbain. En ce sens, il vient en complément des programmes de revitalisation des cœurs de ville tels qu’Action Cœur de Ville et Petites villes de demain, bénéficiant respectivement à 222 collectivités et 1600 communes[35].

A ce titre, Rollon MOUCHEL BLAISOT, préfet et directeur du programme Action Cœur de Ville, et Pierre JARLIER, coordinateur auprès du directeur de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), ont présenté le dispositif expérimental « Territoires pilotes de sobriété foncière ». Il s’agit d’un programme expérimental, venant compléter Action Cœur de Ville. Les territoires sélectionnés[36] se voient aider dans leur projet d’aménagement durable grâce à différents services : l’assistance de l’équipe nationale de coordination (qui aide notamment au recrutement d’une AMO locale), le financement d’une partie des coûts d’études de l’AMO par l’ANCT, l’accès facilité aux outils dédiés au recyclage urbain de l’Etat et des partenaires Actions Cœur de Ville, la mobilisation des acteurs locaux et enfin une valorisation continue de la démarche[37]. Ce dispositif permet de développer l’ingénierie territoriale en se concentrant sur des projets locaux. Pour Rollon MOUCHEL BLAISOT, il permet de « sortir d’une vision normative du sujet pour accompagner des projets de sobriété foncière dans un cadre global et transversal et de faire ainsi des villes Actions Coeur de Ville de réels démonstrateurs de l’objectif ZAN. Il permet d’agir sur les causes plutôt que sur les symptômes et d’éviter les approches en silos ».  Ils insistent tout deux sur la nécessité de penser des modèles alternatifs de développement, ce que permet ce programme. « Il s’agit de montrer qu’assoir une stratégie de développement urbain, démographique et économique sur les principes de la sobriété foncière est une démarche gagnant/gagnant » à la fois pour les collectivités et les investisseurs, selon Pierre JARLIER.

Sur ce sujet du développement territorial, une inquiétude est pointée par de nombreux participants : l’augmentation de la densité. Sur ce point, s’il s’agit effectivement de pallier la demande en logement par la rénovation urbaine des centres, cet objectif impose de construire avec plus de densité et en continuité. Cependant, cette densité n’est pas forcément synonyme de logements collectifs. Selon Thomas CORMIER « sans forcément proscrire l’individuel au profit du tout collectif, le but est de tendre vers des formes d’habitat plus denses pour une meilleure efficacité des extensions urbaines ».

En plus du développement territorial, le ZAN risque d’impacter les stratégies de développement économique des territoires. C’est par exemple le cas du secteur industriel et logistique qui va être impacté par cette nouvelle réglementation. Diane DIZIAIN prend l’exemple de son secteur, celui de l’immobilier logistique. Elle explique qu’il s’agit d’un marché locatif très tendu, où le taux de vacance des bâtiments est inférieur à 2 %. Un ralentissement de la construction d’entrepôts engendrerait par conséquent une augmentation des prix locatifs. De plus, cela ferait perdre des implantations au profit des pays européens voisins et engendrerait des coûts en transport plus élevés pour les entreprises françaises, entrainant une diminution de leur compétitivité. Pour autant, elle ne juge pas l’objectif ZAN comme étant incompatible avec le secteur de l’immobilier logistique, ce dernier représentant moins de 1 % de la consommation foncière. Elle regrette cependant que « la réglementation actuelle amène à la surconsommation du foncier, de la même façon que l’arbitrage foncier pour les friches ne nous est pas favorable ». En effet, la réglementation ICPE[38] impose des règles de distance importantes et la hauteur des entrepôts est souvent limitée à 12 mètres. Les arbitrages sur les friches sont, quant à eux, rarement faits en faveur de la logistique. Une modification de la réglementation pour permettre une consommation moindre du foncier pour l’immobilier logistique pourrait conduire à plus de cohérence avec l’objectif ZAN.

Dans une certaine mesure, la loi Climat et résilience vient accompagner des évolutions de stratégies économiques déjà entamées. Par exemple, en limitant le développement de nouvelles zones commerciales, elle va dans le sens des lois précédemment adoptées visant à limiter leur implantation (loi Royer 1973, loi Sapin 1993, plan de soutien en faveur des PME 1995). Cependant, la proposition initiale de la CCC était plus sévère que l’actuelle disposition. En effet, elle prévoyait l’interdiction d’artificialiser de nouvelles surfaces pour toutes nouvelles zones commerciales ou artisanales. Le projet de loi a exclu les entrepôts de e-commerce de cette règle et a imposé un seuil de 10 000 m² en dessous duquel les nouvelles surfaces commerciales peuvent être construites, bien que cela représente 80 % des projets[39].

Bibliographie

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Virely, B., 2017. Théma – Artificialisation, De la mesure à l’action.

[1] « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » (article 192). Puis, il est précisé qu’au sein des documents d’urbanisme, est considérée comme artificialisée « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites. A l’inverse, est considéré non artificialisé une surface naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures. »

[2] Dans son objectif 1.3 : « Limiter la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette ».

[3] La proposition SL3.1 de la CCC propose de « définir une enveloppe restrictive du nombre d’hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par 2 l’artificialisation des sols et rendre les PLUI et PLU conformes aux SCOT (et non plus compatibles) »

[4] Cf. Le Point de vue d’expert de Philippe Clergeau du 03.09.2019 pour La Fabrique de la Cité : https://www.lafabriquedelacite.com/publications/la-nature-dans-les-villes-points-de-vue-de-philippe-clergeau-lim-liang-jim-et-michele-larue-charlus/

[5] ”Si ce niveau de carbone augmentait de 0,4%, soit 4 par an, dans les premiers 30 à 40 cm de sol, l’augmentation annuelle de dioxyde de carbone (CO2) dans l’atmosphère serait considérablement réduite.”

[6] « Réinventons l’aménagement du territoire ! », Pierre Veltz et David Djaïz, Les Echos, 16 février 2022 : https://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/opinion-reinventons-lamenagement-du-territoire-1387447

[7] Batiactu, 15/12/2020, E. Macron veut revenir sur cette « catastrophe française » de l’artificialisation des sols : https://www.batiactu.com/edito/emacron-veut-revenir-sur-cette-catastrophe-francaise-60858.php

[8] Bati Actu, 15/12/2020, E. Macron veut revenir sur cette « catastrophe française » de l’artificialisation des sols : https://www.batiactu.com/edito/emacron-veut-revenir-sur-cette-catastrophe-francaise-60858.php

[9] https://www.ecologie.gouv.fr/barbara-pompili-ministre-transition-ecologique-se-rendra-dans-somme-80-valoriser-fonds-friches

[10] En France, la densité s’élève à 105,5 habitants / km². Au Pays-Bas, elle est de 420 habitants/km².

[11] Selon la base de données Teruti-Lucas (Virely, 2017).

[12] Là où les infrastructures de transports et le foncier de service représente respectivement 28 % et 16 % de l’artificialisation.

[13] Article L110 du Code de l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, de gérer le sol de façon économe, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. »

[14] Avec la multiplication des lois concernant l’artificialisation :, loi Montagne (1985), loi littoral (1986), loi SRU (2000), loi Grenelle II (2010), loi ALUR (2014).

[15] Loi Royer (1973), loi Sapin (1993), plan de soutient en faveur des PME (1995)

[16] C’est toute l’ambivalence du mot « foncier » qui renvoie tantôt à la terre qu’à la propriété. Il convient à ce titre de réinterroger l’idée défendue par Joseph Comby selon laquelle « étudier le foncier ne consiste pas à étudier les terrains dans leur réalité physique », la terre ne devant pas être étudiée « pour elle-même ». Toutefois, la problématique de l’artificialisation des sols rend nécessaire l’intégration de la dimension biophysique au sein des études foncières.

[17] Dans son objectif 1.3 : « Limiter la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette ».

[18] La proposition SL3.1 de la CCC propose de « définir une enveloppe restrictive du nombre d’hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par 2 l’artificialisation des sols et rendre les PLUI et PLU conformes aux SCOT (et non plus compatibles) »

[19] www.objectif-zan.com

[20] Etude d’impact du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, 10 février 2021, p. 420.

[21] Etude d’impact du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, 10 février 2021, p. 420.

[22] Outil expérimental développé par le CEREMA, visant à intégrer la multifonctionnalité des sols au sein des documents d’urbanisme. Cet outil est testé sur trois territoires : Nantes Métropole, Aix-Marseille Métropole, Châteauroux Métropole.

[23] Rapport complet de la Convention citoyenne pour le climat, « Présentation détaillée de l’objectif » (p. 298)

[24] Données du Ministère de la Transition écologique d’octobre 2021 : https://www.ecologie.gouv.fr/scot-projet-strategique-partage-lamenagement-dun-territoire

[25] Pour l’Ile-de-France, il s’agit du SDRIF (Schéma directeur de la région Ile de France) et pour la Corse du PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse).

[26]Avec la loi 3DS, le gouvernement allonge de six mois le délai pour faire aboutir la proposition de la conférence des SCOT

[27] https://www.batiactu.com/edito/maprimerenov-il-n-y-a-plus-dossiers-difficulte-apres-63598.php

[28] La méthode du « point mort » permet d’évaluer le nombre de constructions neuves à produire sur une période donnée pour conserver le même nombre d’habitants en combinant le desserrement des ménages (évolution du nombre de personnes par ménage, généralement à la baisse), le renouvellement du parc existant et la variation (définie comme le volume de résidence secondaire et de logements vacants). Pour plus d’information, le lecteur pourra se reporter au Panorama des méthodes sur le calcul des « besoins en logements » du CEREMA, octobre 2014.

[29] Dans différentes interviews répétées, Michel Mouillart jugeait nécessaire de « construire partout en France », avec un rythme annuel de 500 000 logements neufs par an pendant dix ans (Voir interview en 2012 « Il faut construire partout en France » pour Constructif.fr et en 2014 « Il faut construire partout », pour le journal La Croix).

[30] Le 27ème rapport de la Fondation Abbé Pierre sur le mal-logement estime que 4,1  millions de personnes sont non ou mal logées, soit 6% de la population française. Le traitement du problème est d‘autant plus difficile qu‘il existe une grande diversité de situation de mal-logement (personnes privées de logement personne, ou vivant dans des conditions de logement très difficile : sans confort, en surpeuplement, etc). Face à ces constats, la Fondation Abbé Pierre préconise une approche ciblée en produisant 150 000 logements ”vraiment sociaux” et en généralisant le dispositif d’accompagnement Logement d’abord pour viser l’objectif ”zéro personne sans domicile”.

[31] Cette approche s’appuie sur les principaux travaux autour de la ”rente foncière“ (Guigou, 1982). De récents travaux de recherche viennent renouveler la problématique autour de la ”valeur urbaine » (Guex and Crevoisier, 2017; Theurillat, 2011). Voir notamment la synthèse de la webconférence-recherche du 26/11/2021 sur la rente foncière et le droit à la ville.

[32] Pour plus d’informations sur l’appel à proposition de recherche : https://www.union-habitat.org/sites/default/files/articles/pdf/2021-12/appel_a_projets_de_recherche_def.pdf

[33] Notion introduite par Henri Lefebvre. Pour plus d’info : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/glossaire/droit-a-la-ville

[34] https://www.lemonde.fr/m-perso/article/2021/11/06/l-extension-problematique-du-pavillon_6101217_4497916.html

[35] Chiffres du ministère de la Cohésion des territoires : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/territoires-pilotes-de-sobriete-fonciere-7-premiers-laureats + https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/petites-villes-de-demain-45

[36]Les 7 territoires lauréats sont : Draguignan, Dreux, Epernay, Louviers, Maubeuge, Poitiers et Sète.

[37] https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/territoires-pilotes-de-sobriete-fonciere-575

[38] Réglementation pour les Installations classées protection de l’environnement (ICPE) qui, par leurs possibles impacts et dangers sur l’environnement, sont soumises à des réglementations spécifiques.

[39] https://reseauactionclimat.org/wp-content/uploads/2021/06/tableau-comparatif-evolution-pjl-climat-resilience-post-senat.pdf