Point de vue d'expert

Gouverner la ville par/avec les données numériques : la grande disruption ? Entretien avec Antoine Courmont

À l’ère du numérique, la donnée devient une ressource clé de la gouvernance urbaine et représente à ce titre un enjeu politique et juridique fort pour les institutions publiques, déstabilisées par l’émergence de nouveaux acteurs – en particulier ceux de l’économie de plateforme. La production croissante de données pose effectivement de multiples défis aux acteurs publics comme privés, notamment en ce qui concerne leur accumulation, leur exploitation et leur valorisation. À l’occasion de la sortie du livre Gouverner la ville numérique en août dernier, La Fabrique de la Cité est allée à la rencontre de son co-auteur, Antoine Courmont, chercheur en science politique, responsable scientifique de la chaire Villes et numérique de Sciences Po.

La Fabrique de la Cité : Dans votre ouvrage Gouverner la ville numérique, vous faites de 2008 l’année charnière de la transition numérique. Pourquoi avoir choisi cette année exactement ?

Antoine Courmont : Il s’agit avant tout d’une hypothèse en faisant le constat de plusieurs évolutions concomitantes. En premier lieu, 2008 a vu la généralisation de l’iPhone 3G, qui symbolise l’entrée dans le numérique, lorsque l’informatique devient pervasive et pénètre dans l’ensemble de nos environnements. L’iPhone est à la fois un formidable capteur de données et un dispositif offrant des services en déplacement. 2008, c’est aussi l’année d’apparition de nouveaux acteurs urbains aux caractéristiques bien distinctes, à savoir les plateformes numériques telles qu’Airbnb (2008) et Uber (2009). Enfin, la crise économique mondiale de 2008 permettrait de repenser l’accumulation capitalistique à partir d’une réflexion sur la donnée. On peut notamment penser à l’apparition du concept de smarter city lancé par IBM à la fin des années 2000, qui a introduit la numérisation et l’optimisation du fonctionnement urbain par la donnée. C’est pour toutes ces raisons que l’on a choisi 2008 comme date charnière.

Notre hypothèse repose ainsi sur le postulat qu’il y a de nouvelles formes d’accumulation autour de la donnée qui sont liées au numérique. Je ne suis toutefois pas en mesure de dire si cela correspond à un nouveau régime capitalistique ou non. En revanche, ce que l’on remarque, c’est qu’il y a de nouveaux acteurs (les plateformes numériques) dont l’activité se fonde essentiellement, voire exclusivement, sur l’accumulation et la valorisation de données. De nombreuses entreprises urbaines traditionnelles se lancent elles aussi dans la numérisation des réseaux et l’optimisation par la donnée et développent alors des offres différentes de leurs offres traditionnelles. C’est notamment le cas de Veolia, Suez ou Engie, qui ne se limitent plus à la gestion de réseaux urbains mais ont désormais des activités d’intégration de systèmes complexes autour de la donnée, de tableaux de bord et de toute une offre de numérisation.

« Ce que l’on remarque, c’est qu’il y a de nouveaux acteurs (les plateformes numériques) dont l’activité se fonde essentiellement, voire exclusivement, sur l’accumulation et la valorisation des données. »

— Antoine Courmont

LFDLC : Dans l’histoire des sciences et des techniques, on remarque que chaque révolution technologique a entraîné une période d’incertitude. Le numérique est-il radicalement disruptif ?

Nous sommes entrés dans une ère de grande incertitude ; la situation évolue très vite et on ne sait pas quelles vont être les positions. Par exemple, lorsqu’IBM est apparue dans le champ urbain dans les années 2000 avec son idée de smarter city, les acteurs traditionnels ont été déstabilisés : les grands industriels urbains craignaient qu’IBM gère les systèmes d’information et les villes redoutaient des formes de privatisation. Dix ans plus tard, après plusieurs échecs de partenariats (Veolia-IBM, par exemple) liés à un manque de technique et d’expertise, IBM s’est totalement retirée du marché de la smart city. Dès lors, on constate une capacité de renouvellement des acteurs traditionnels et des acteurs publics, qui ont pour certains renforcé leur position avec le numérique. Par ailleurs, on remarque que le numérique a, en réalité, amplifié fortement des tendances préexistantes. Airbnb a par exemple accentué le problème d’un marché du logement déjà fortement contraint. Même constat avec Uber : la précarisation des chauffeurs Uber s’inscrit dans une tendance générale de précarisation du marché du travail.

À vrai dire, tout acteur économique souhaitant développer son marché s’insère dans une faille ; ce constat n’est pas exclusif aux acteurs du numérique. Si Waze se nourrit d’un déséquilibre, il répond néanmoins à un besoin né d’un problème de gestion des infrastructures, de l’étalement urbain et d’un manque d’alternatives à la voiture individuelle. Les personnes chargées de la régulation du trafic m’ont d’ailleurs confié que, dans certaines situations, Waze pouvait être un instrument plus réactif et plus efficace que leurs propres services, même si on constate des reports de trafic néfastes dans certains quartiers. Dans le même registre, le succès d’Uber est en partie lié à une offre de service insatisfaisant de la part des taxis ou des transports publics. Les services de VTC sont notamment moins discriminants spatialement dans la mesure où les chauffeurs ne peuvent pas sélectionner leurs passagers selon leur destination.

LFDLC : Qu’est-ce qu’une donnée numérique in fine ? Existe-t-il une différence de nature avec une simple donnée ?

Antoine Courmont : Je ne fais pas de réelle distinction entre données numériques et données pré-numériques car selon moi les données ont toujours existé. En revanche, le passage de l’informatique au numérique constitue un véritable changement par lequel l’informatique, qui ne se limiterait plus seulement aux ordinateurs et aux systèmes d’information, serait devenue plus prégnante et aurait pénétré l’ensemble de nos environnements (personnels, urbains, de travail, etc.). Ce changement, qui s’ajoute à un certain nombre d’évolutions technologiques, a notamment conduit à une amplification des données disponibles et en particulier des données d’un genre nouveau que l’on pourrait regrouper sous la notion de big data.

 

LFDLC : On parle en effet souvent du big data. Comment définissez-vous ce terme ?

Je n’ai pas de définition exacte car je m’intéresse avant tout à la manière dont on pourrait caractériser ce nouveau régime de quantification, c’est-à-dire la mise en nombre des faits sociaux, qui se distingue de la statistique. Beaucoup se concentrent sur l’adjectif big pour insister sur l’importance de la masse. On produit effectivement beaucoup plus de données qu’auparavant ; cette progression pose un certain nombre de défis techniques, auxquels les évolutions technologiques répondent d’ailleurs assez bien. Toutefois, cette perspective est moins intéressante pour le chercheur en sciences sociales.

« On produit effectivement beaucoup plus de données qu’auparavant ; cette progression pose un certain nombre de défis techniques, auxquels les évolutions technologiques répondent d’ailleurs assez bien. »

— Antoine Courmont

Ce qui m’intéresse plus particulièrement, c’est le fait que l’on ait beaucoup plus d’enregistrements des comportements et des pratiques permettant alors de mieux les connaître et donc de les gouverner. On parle de traces numériques, qui peuvent être à la fois en ligne et hors ligne. Par ailleurs, les données circulent beaucoup plus qu’auparavant, notamment au sein des entreprises et des administrations mais également entre entreprises et administrations, ce qui favorise la valorisation des données par leur circulation, et pas seulement leur accumulation, ce que font d’ailleurs très bien les plateformes. Enfin, ce qui m’intéresse, c’est la relation public-privé dans le champ de l’urbain, entre les acteurs publics, les acteurs privés « traditionnels » et les grandes plateformes numériques (Uber, Waze, Airbnb, etc.), dont le modèle économique est exclusivement fondé sur les données et leur capacité à les accumuler, à les valoriser et à les traiter.

 

LFDLC : Qu’est-ce exactement qu’une trace numérique ? Qu’est-ce qui la différencie d’une donnée ?

En réalité, la donnée est un terme générique qui regroupe beaucoup d’informations. Une trace numérique est une forme de donnée qui s’attache plus particulièrement à l’enregistrement passif de nos activités, comme par exemple la géolocalisation qui va permettre à une entreprise telle que Waze de calculer la vitesse de circulation et de proposer des itinéraires à partir de cette information. La production de traces numériques, exploitables par les acteurs publics ou privés pour créer des algorithmes, est rendue possible par l’ubiquité de l’informatique (smartphones notamment).

Le numérique a non seulement permis à des acteurs privés d’accumuler plus facilement de la donnée mais il a également permis à des citoyens, notamment à des citoyens organisés par le biais d’associations, d’en accumuler tout autant (ex : open street map), chose qui aurait été impensable avant la généralisation des capteurs GPS et le faible coût du stockage et de la production de données. Ce qui est intéressant c’est que désormais, à partir des données qu’ils détiennent, entreprises privées et citoyens peuvent proposer une contre-représentation, un contre-discours qui s’oppose aux discours officiels de l’État. Cela peut être un facteur d’émancipation important, en particulier dans les sociétés non occidentales où la production de données est plus faible. Au Brésil, par exemple, pendant longtemps, les favelas de la ville de Rio n’apparaissaient pas sur la carte, la ville n’ayant jamais accepté de les cartographier car cela reviendrait à les légitimer. C’est Google qui, en partenariat avec une association locale, a décidé de cartographier ces favelas, pour la plus grande fierté de leurs habitants. La donnée peut donc être un facteur puissant de représentation et de légitimation des populations. Dans de nombreuses métropoles du sud, là où il n’y avait auparavant pas de données sur l’ensemble des transports informels, il y a aujourd’hui des cartographies qui font exister ces réseaux.

LFDLC : Serait-ce ce que vous appelez dans votre livre la « mise en donnée de la ville » ?

Lorsque je parle de la mise en donnée, j’entends la production de données en tant que telle. Aujourd’hui, la production de données dans le champ urbain coûte nettement moins cher qu’auparavant ; cela a d’ailleurs participé à l’apparition des nouveaux acteurs issus du numérique. Ce qui est intéressant c’est la recomposition des relations de pouvoir autour de la donnée. Désormais, les grandes administrations ne sont plus les seules capables de produire de la donnée : ces nouveaux acteurs mettent à l’épreuve le « pouvoir sémantique de l’État », pour reprendre le terme de Boltanski – cette capacité des institutions publiques à définir une réalité et à coordonner un certain nombre d’individus autour d’elle.

Les instances publiques ont ainsi été, de fait, déstabilisées et parfois très fortement dans certains secteurs. Néanmoins, il est important d’insister sur le fait qu’il y a des facteurs de recomposition de leurs pouvoirs : les institutions publiques ne sont pas mortes, elles régulent même les acteurs privés et notamment les plateformes, même si cela se fait a posteriori. Uber et Airbnb, qui sont les deux symboles des plateformes urbaines, subissent une régulation plus forte ces dernières années et sont par exemple interdites dans certaines villes. Cette régulation participera certainement à un changement de comportement de la part de ces acteurs ; même si Airbnb reste encore dans une logique de confrontation, Uber tend de plus en plus vers une logique partenariale. Il faut également rappeler que les acteurs privés ont besoin d’un cadre juridique stable pour développer leurs activités, et qu’ils sont à ce titre demandeurs de régulation, certes la plus favorable à leur activité. Les marchés du numérique urbain sont très largement co-construits entre les acteurs publics et privés, les différences d’équilibre se situent dans les rapports de force qui se jouent entre ces acteurs.

« Il est important d’insister sur le fait qu’il y a des facteurs de recomposition de leurs pouvoirs : les institutions publiques ne sont pas mortes, elles régulent même les acteurs privés et notamment les plateformes, même si cela se fait a posteriori. »

— Antoine Courmont

S’il y a en outre une question d’expertise qui se pose de la part des administrations publiques, ce qui me frappe depuis quelques années, c’est que l’on a tendance à se focaliser sur le manque d’expertise et la déstabilisation des acteurs publics et pas assez sur le fait que le numérique nous fasse entrer dans une ère de grande incertitude, tant pour les acteurs publics que privés. Face à toute innovation technologique, il y a forcément une montée en compétence de la société qui doit se faire mais qui prend du temps. Il n’est donc pas surprenant de constater un manque d’expertise.

 

LFDLC : Dans votre ouvrage, on a l’impression que vous proposez deux nouvelles formes de gouvernementalité : une par les traces numériques et une par les algorithmes. Pourriez-vous nous préciser votre pensée ?

Ce sont simplement de nouveaux types d’instruments. Au cœur du numérique, on traite de la donnée et des algorithmes. Mais, en réalité, les deux sont indissociables : l’un nourrit l’autre. C’est pourquoi il faut s’attacher à les analyser ensemble. Ce qui ressort assez fortement, c’est l’amplification du mode de gouvernement des conduites individuelles par les traces numériques et les algorithmes. On observe depuis une quinzaine d’années une montée en puissance de l’individualisation des réponses à un certain nombre de problèmes sociaux, hors numérique. Or, aujourd’hui le numérique permet de nourrir ces algorithmes qui orientent nos comportements individuels vers un sens jugé plus vertueux. Cela se traduit par exemple par des applications multimodales qui vont nous présenter toutes les possibilités pour se rendre d’un point A à un point B. Si ce n’est pas nouveau, le numérique amplifie néanmoins cette orientation des comportements pour du report modal par exemple. On est aujourd’hui en mesure de connaître réellement les pratiques individuelles et même d’essayer de prédire les pratiques futures permettant alors d’orienter les comportements individuels. C’est notamment ce que fait Waze en guidant les automobilistes vers tel ou tel parcours.

 

LFDLC : Aujourd’hui, de nouvelles formes de données apparaissent, telles que l’open data. Quelles en sont la nature et les logiques de gouvernance ?

Portés par l’idéologie du libéralisme informationnel, les mouvements économiques et militants ont en quelque sorte poussé les acteurs publics à mettre à disposition leurs données, à des fins de transparence mais également de développement économique. L’open data a notamment participé au changement des modes de gouvernance : là où l’acteur public était le seul à pouvoir exploiter des données, d’autres acteurs peuvent aujourd’hui y avoir accès. Selon la manière dont on va mettre à disposition les données, leur réutilisation sera orientée vers certaines finalités qui seront plus ou moins conformes à une politique publique et à un certain sens de l’intérêt général. C’est pourquoi je ne pense pas qu’il y ait un open data unique mais bien des open data. Si l’on prend l’exemple du Grand Lyon, que j’ai étudié, on remarque que les politiques de l’eau, des transports, des déchets ou encore de l’énergie n’ont pas les mêmes types de données, les mêmes intérêts, ni les mêmes configurations d’acteurs-enjeux, si bien que ces différentes politiques auront des façons distinctes de mettre les données en circulation.

À partir des années 2010, l’open data s’est imposée en France et en Europe en général, avec l’idée qu’il allait fortement participer au développement économique. De nombreux acteurs se sont ainsi intéressés à l’open data, persuadés que les retombées économiques allaient être importantes. Or, dix ans après les premières initiatives, force est de constater que les retombées ne sont pas au rendez-vous et que très peu d’applications réussissent à perdurer sur ce marché. Il est certain que l’open data présente de nombreuses difficultés : toute donnée produite est destinée à un usage précis, ce qui rend complexe sa réutilisation pour un usage alternatif. Néanmoins, l’open data a permis d’optimiser la conduite de projets (des chantiers par exemple) en améliorant la coordination entre les différents acteurs d’une politique publique qui pouvaient alors s’appuyer sur la même donnée. De plus, on remarque que l’open data est fortement utilisée au sein même des administrations. Je réalise actuellement une étude pour le Grand Lyon sur l’open data des communes et toutes les villes que j’ai rencontrées me disent que l’open data leur a permis de produire des données de qualité, et de les rendre accessibles à tous les services municipaux, ce qui est très utile en termes de coordination interne et de modernisation de l’administration. Mais, paradoxalement, cela est plus compliqué pour les grandes villes que les plus petites. Les premières doivent en effet repenser l’architecture de leurs systèmes d’information autour de la donnée et de sa circulation, là où les secondes partent plus souvent d’une feuille blanche.

 

LFDLC : L’open data serait-il un nouveau socle des démocraties locales ? Serait-il associé à une quelconque forme d’empowerment des sociétés locales ?

Cela dépend beaucoup des territoires. Certaines villes ou communes mettent en avant leur volonté d’une transparence par l’open data (informations, budget, etc.) qui favoriserait la participation citoyenne. Cela étant, les données mises à disposition sont généralement peu accessibles par les citoyens qui nécessitent donc l’aide d’un expert pour ouvrir un fichier CSV (comma-separated values) et le comprendre. Par ailleurs, l’idée d’un empowerment par l’open data me laisse assez sceptique. Lorsque les collectivités locales retravaillent les données, elles les modifient et ôtent parfois des informations pour qu’elles soient ensuite réutilisables, si bien que les personnes qui vont avoir accès à ces données n’auront pas forcément tout le détail de celles-ci. Le sens politique derrière tout cela peut donc être assez fort.

 

LFDLC : Si elle ne sert pas l’empowerment des populations, devrions-nous craindre cette transition numérique de la donnée ?

Le numérique n’a pas que du mauvais. Il nous apporte, entre autres, de nouveaux services utiles qui optimisent le fonctionnement urbain. Le livre Gouverner la ville numérique s’attache à montrer que l’on est loin d’avoir des tendances uniformes. Il faut savoir qu’il est très compliqué d’utiliser de la donnée, cela dépend des acteurs, des territoires et des types de données, d’autant que les données sont, de surcroît, assez mal structurées.

Néanmoins, il est certain que le numérique déstabilise certains acteurs publics. Airbnb, par exemple, déstabilise fortement la mairie de Paris et sa politique en matière de logement. Au-delà de l’opinion publique, il s’agit principalement d’un changement rapide de cadrage du problème (enjeu touristique, technologique ou social, etc.) et donc l’orientation de la politique ne sera pas la même selon le cadrage, selon les acteurs qui vont s’en saisir et selon les rapports de pouvoir au sein des administrations. Thomas Aguilera, Francesca Artioli et Claire Colomb traitent justement cet aspect dans un chapitre du livre, où ils comparent plusieurs métropoles européennes au sujet de la régulation d’Airbnb. Ce n’est pas l’ampleur du phénomène Airbnb qui conduira à une régulation plus forte mais plutôt la façon dont le problème sera cadré (avec quels acteurs et quelle configuration). Le cadrage peut également se faire sous forme de mobilisations au sein d’une même administration puisqu’il y a de nombreux services et autant de visions que d’élus. À la mairie de Paris par exemple, alors qu’Airbnb était initialement vu comme un acteur touristique avec lequel les acteurs publics devaient s’associer, il est désormais perçu par certains, et notamment par l’adjoint au logement Ian Brossat, comme un acteur qu’il faut combattre et réguler sur le marché du logement. On observe également des tensions entre les niveaux de gouvernement sur ces questions. L’État français reste aujourd’hui encore en faveur de cette plateforme de location, conscient qu’elle constitue un atout pour la politique touristique du pays, qui est une importante politique économique.

Actualités

La Fabrique de la Cité

La Fabrique de la Cité est un think tank dédié à la prospective urbaine fondé en 2010 à l’initiative du groupe VINCI, son mécène. Les acteurs de la cité, français et internationaux, y travaillent ensemble à l’élaboration de nouvelles manières de construire et reconstruire les villes.

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