Point de vue d'expert

Points de vue d’experts : Dag Detter, Guillaume Malochet, Franck Faucheux et Benoît Bardet

Le 15 février dernier, La Fabrique de la Cité accueillait Dag Detter, auteur de The Public Wealth of Nations, lors d’un petit déjeuner de présentation d’un modèle innovant de financement des infrastructures et de la régénération urbaine. Ce modèle théorisé par Dag Detter, qui implique la création d’une société de propriété municipale et de gestion privée chargée de regrouper des actifs publics sous-utilisés et d’accroître leur rendement, est-il applicable en France ? Réponses de Guillaume Malochet (Directeur du marketing stratégique, Eurovia), Benoît Bardet (Directeur adjoint, SPL Confluence) et Franck Faucheux (chargé de mission, réseau Vivapolis).

De gauche à droite : Dag Detter, Cécile Maisonneuve (présidente de La Fabrique de la Cité), Guillaume Malochet, Benoît Bardet, Franck Faucheux.

Les villes, des gestionnaires de patrimoine immobilier ?

Guillaume Malochet : Le modèle de Dag Detter nous invite à regarder la ville à la manière d’un gestionnaire de patrimoine guidé par la recherche de rentabilité et par un impératif de de sélectivité dans la prise de risques, se manifestant par une logique d’investissement raisonnée en fonction d’un compte de résultats. Ce modèle soulève néanmoins plusieurs questions : à quelles conditions l’intérêt général s’accorde-t-il avec celui du gestionnaire d’actifs ? N’y a-t-il pas des investissements dont la collectivité s’abstiendrait en suivant ce modèle, notamment sur le plan énergétique, qui apporteraient pourtant à la collectivité une vraie valeur environnementale et sociale ? Par ailleurs, un gestionnaire d’actifs gère des risques et peut à cet effet adopter une logique de prudence : tout le monde n’est pas entrepreneur. N’est-ce pas le point obscur de ce modèle ? Enfin, comment apprécier la valeur des actifs ? Quid des éventuels actifs inestimables ?

Dag Detter : Carrefour, Wal-Mart, Ikea, McDonald’s sont autant d’entreprises qui possèdent de nombreux magasins mais tirent l’essentiel de leurs revenus de leurs activités immobilières. Propriétaires de la majorité des immeubles qui abritent leurs activités, elles achètent dix terrains avant même de procéder à l’analyse de marché qui leur permettra de choisir celui où elles installeront leur prochain magasin. L’annonce de ces achats incite d’autres groupes à s’installer à proximité, et la valeur du foncier se trouve ainsi démultipliée. Dans le même temps, ces entreprises vendent ou louent les terrains qu’elles n’utilisent pas. L’examen de la valeur de marché de Tesco ou Walmart permet de constater que leur balance commerciale est négative et que leur valeur réelle réside dans leur activité immobilière. C’est la même chose pour les villes : peut-être faut-il voir en elles des entreprises immobilières, avec un département « politique » tournant à perte, financé par une activité immobilière.

La solution décrite par Dag Detter est-elle soluble dans le modèle français ?

Benoît Bardet : Loin d’être un épiphénomène, la stratégie de valorisation des actifs urbains décrite par Dag Detter s’inscrit au cœur de l’activité de la société publique locale (SPL) Confluence. Cette SPL a pour objectif de valoriser, pour le compte de la collectivité, l’actif dormant qu’était la friche industrielle de Confluence, territoire de 150 hectares au cœur de la ville, longtemps utilisé comme base arrière accueillant la prison, l’usine à gaz, le port, le marché de gros. Ces activités autrefois très utiles ont décliné au siècle dernier, incitant le Maire de l’époque à lancer un projet de réinvestissement territorial. Pour ce faire, la Métropole a créé une société dédiée, dont l’unique objet était de conduire cette opération. Au cours de sa première étape, qui s’achève cette année, l’opération a engendré environ 1,2 milliard d’euros d’investissements. Pour parvenir à ce résultat, il a fallu investir de l’argent public. Mais cet argent public n’a pas été un chèque en blanc : il a permis d’apporter à l’opération une aide de départ sous la forme d’un investissement dans les infrastructures. En effet, comment valoriser une mine d’or à laquelle on ne peut accéder ? Investir dans les transports en commun dès le départ, c’était donner de la valeur foncière au lieu. Il fallait ensuite créer un cadre d’exception tout en s’inscrivant pleinement dans la transition énergétique. C’est ce que nous avons fait, car nous voulions donner toutes ses chances à ce territoire et le propulser au cœur des enjeux de notre siècle, plutôt que de faire ce qui nous avait été recommandé initialement : un quartier sage de Lyon, sans aucune chance de valorisation.

J’apporterais néanmoins un bémol à la théorie de Dag Detter. Je conçois qu’il puisse exister une méfiance vis-à-vis du politique pour ce qui concerne la valorisation des actifs urbains. Mais un bon politique est un acteur qui valorise un territoire, et pour ce faire il devra nécessairement valoriser son foncier. C’est donc le cœur de son action que de valoriser son territoire pour agir, construire de nouvelles écoles, innover et transformer sa ville. Lui ôter cette capacité d’action, c’est amputer l’action politique d’une dimension aujourd’hui stratégique pour la valorisation des territoires.

Vue du quartier Confluence de Lyon — Jeanne Menjoulet, CC BY 2.0

Franck Faucheux : Cette proposition extrêmement séduisante est-elle reproductible en France ? Plusieurs facteurs laissent penser que oui. Tout d’abord, les grandes collectivités sont conscientes des actifs qu’elles détiennent. Ainsi, « Réinventer Paris » et « Réinventer la Seine » apportent la preuve du fait que la ville de Paris connaît ses actifs. Elle va jusqu’à vendre son espace aérien, puisque le projet de la porte Maillot consiste à céder l’espace qui se trouve au-dessus du périphérique ! Les villes moyennes éprouvent davantage de difficultés à reconnaître leurs actifs valorisables et ne savent parfois pas quoi en faire. Une piste intéressante pourrait alors être celle du recours à l’urbanisme temporaire, sur le modèle du squat berlinois qui parvient à attirer malgré sa situation excentrée, permettant d’accroître sa valeur immobilière. Cette solution tirerait parti de la vitalité du secteur associatif dans notre pays.

Le véhicule juridique de comptabilité privée que propose Dag Detter existe en France ; les SPLA, SEMSEMOP et concessions s’en approchent. Mais le véhicule juridique seul ne suffit à rassurer : il faut une garantie politique, comme en attestent les effets négatifs de l’annonce du retard de la ligne 18 à Paris. La décision politique doit être stable ; c’est peut-être là l’entrave à la déclinaison de ce modèle en France.

Le véhicule juridique que propose Dag Detter existe en France, mais il ne suffit pas à rassurer : il faut une garantie politique, une stabilité de la décision politique.

La mécanique financière est-elle reproductible en France ? Oui, car le fait de passer par le privé pour créer de grandes zones d’aménagement en France entraîne une péréquation entre le foncier, l’aménagement et la vente de charges foncières. Mais l’acteur privé ne pourra effectuer de telles péréquations que par le biais de contrats globaux, de marchés importants. Ce sont des mécaniques administratives complexes pour les collectivités.

Dans le même temps, trois obstacles existent à la déclinaison du modèle. Il nécessite tout d’abord une vision « multi-sites », une stratégie à l’échelle de l’agglomération, notamment afin d’opérer des péréquations entre actifs et de les inscrire dans une chaîne de rentabilité. Or nous raisonnons encore largement, en France, site par site. Par ailleurs, le foncier demeure très déconnecté de l’aménagement, lui-même déconnecté de la construction et de la gestion, alors même que le modèle décrit exige une continuité entre établissements publics fonciers, aménageurs, concessionnaires, SEM, bailleurs sociaux, promoteurs et futurs gestionnaires. Enfin, il existe un problème de gouvernance : si le Grand Lyon se prête aisément à la mise en œuvre de ce modèle, tel n’est pas forcément le cas du mille-feuilles de l’Île-de-France, où la propriété des actifs est très fragmentée. De mon point de vue, l’impératif de mise en place d’une gouvernance multi-propriétaires constitue donc un frein à l’application directe du modèle.

La comparaison entre collectivités et entreprises privées résiste-t-elle à l’examen de leurs raisons d’être, très différentes ?

Benoît Bardet : Nous savons que les grandes entreprises sont avant tout des développeurs de territoires et qu’une grande partie de leur marge provient de cette activité ; la comparaison est donc valable. Mais une collectivité opère dans un cadre contraint. Elle doit tout d’abord préserver ses intérêts sur le long terme et ne peut décider de lancer toutes les opérations en même temps. Elle doit se doter d’un programme, un calendrier lié à son histoire, sa géographie et son développement. Ensuite, il ne faut pas minorer l’importance des stratégies de marketing territorial, nécessaires pour attirer des investisseurs privés. Mais une collectivité ne saurait lancer 50 projets avec 50 stratégies de marketing territorial, au risque de perdre sa crédibilité auprès des investisseurs. Enfin, une collectivité rend des comptes à ses citoyens, alors que l’on peut supposer qu’un grand groupe gère son portefeuille au gré des opportunités et des négociations qu’il mène avec la collectivité pour obtenir une bretelle d’autoroute, une quatre-voies qui valoriseront son foncier. Si la comparaison est justifiable, c’est parce que les collectivités comme les acteurs privés ont intérêt à adopter une stratégie de valorisation de leur foncier au long terme.

Si la comparaison est valable, c’est parce que les collectivités comme les acteurs privés ont intérêt à adopter une stratégie de valorisation de leur foncier sur le long terme.

Quel est, in fine, le principal obstacle à la mise en œuvre du modèle proposé ?

Guillaume Malochet : Ce modèle oblige à faire bouger les lignes, à travailler en partenariat. On ne peut plus distinguer d’un côté le secteur privé et de l’autre côté le secteur public, d’un côté la recherche de profit et de l’autre l’intérêt général, qui serait forcément hors de toute considération de rendement ou de retour sur investissement. Cela oblige peut-être à reprendre des modèles qui existent en France depuis très longtemps, non pas les partenariats public-privé ou les concessions mais les marchés de partenariat, caractérisés par une obligation de performance du partenaire privé et des contrats énonçant très clairement les visées de la collectivité.

Dag Detter : Il incombe à chaque ville de déterminer ce qu’elle peut mettre en œuvre en fonction de ses atouts et contraintes. À Copenhague, les efforts ont porté sur la zone portuaire ainsi que sur une zone militaire. En Suède, les gares ferroviaires ont été placées dans une holding, tout comme les actifs militaires et les hôpitaux. À Singapour, c’est tous les actifs urbains qui ont fait l’objet de cette démarche. L’obstacle premier n’est donc pas culturel : la gestion des biens immobiliers d’Ikea ou de McDonalds n’affecte pas la façon dont ils conçoivent leurs meubles ou préparent leurs hamburgers ! C’est cela que doit comprendre le secteur public : il est possible différencier la régulation et la vision politique de la gestion d’actifs commerciaux. Le principal obstacle est celui de la consolidation, qui, elle, est un vrai combat politique.

On ne peut plus distinguer d’un côté le secteur privé et de l’autre côté le secteur public, d’un côté la recherche de profit et de l’autre l’intérêt général, qui serait forcément hors de toute considération de rendement ou de retour sur investissement.

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La Fabrique de la Cité

La Fabrique de la Cité est un think tank dédié à la prospective urbaine fondé en 2010 à l’initiative du groupe VINCI, son mécène. Les acteurs de la cité, français et internationaux, y travaillent ensemble à l’élaboration de nouvelles manières de construire et reconstruire les villes.