En question

Derrière les mots : la sécurité alimentaire

Par Fabien Clavier, urbaniste et chercheur, attaché au Future Cities Laboratory (Singapore ETH Centre)

“La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active.” 

—  Sommet mondial de l’alimentation de Rome, 1996

3 jours. Ce serait la durée de l’autonomie alimentaire de la ville de Paris [1], en cas de rupture des chaînes d’approvisionnement. Cette statistique, présentée sur le site de l’ADEME, se fonde sur la situation de l’Île-de-France où 90 % des produits alimentaires consommés sont importés, bien que 49 % des territoires soient voués à l’agriculture.

À la faveur de la crise du coronavirus, le sujet de la sécurité alimentaire, déjà largement débattu depuis quelques années, revient sur le devant de la scène médiatique et se présente comme un des défis majeurs des grandes métropoles.

Le concept de « sécurité alimentaire » renvoie à deux grands types de problèmes, celui de l’approvisionnement en nourriture (quantitatif) et celui de l’intégrité sanitaire de cette même nourriture (qualitatif). L’anglais distingue ainsi nettement food security et food safety,les deux dimensions étant fortement liées [2].

Depuis le début de la pandémie, de nombreux pays importateurs de nourriture ont vu le prix de certaines denrées très fortement augmenter. Au Paraguay, un pays qui a fait le choix de la monoculture de soja, le prix des fruits et légumes a crû de plus de 120 % [3]. Deuxième plus grand importateur de blé au monde, l’Algérie, dépendant principalement des productions de la France, de l’Argentine et du Canada, fait face depuis la fin du mois de mars à une pénurie de semoule, produite à partir de grains de blé dur, ce qui fait craindre un regain de tensions sociales [4]. En Colombie, de nombreux quartiers pauvres, dont les habitants dépendent de l’économie informelle, souffrent de manque de nourriture depuis le début du confinement le 24 mars. Les chiffons rouges, accrochés aux fenêtres des barres d’immeubles, sont devenus le symbole de cette colère contre les autorités et leur gestion des aides alimentaires [5].

D’autres pays importateurs ont su diversifier au fil du temps leurs sources d’approvisionnement, développer des stratégies de stockage et d’optimisation de la production locale et redoutent ainsi moins le risque de pénuries alimentaires. C’est le cas de Singapour qui importe près de 90 % de ses denrées alimentaires, notamment les fruits et légumes en provenance de la Malaisie voisine. Le confinement de cette dernière, qui a débuté le 18 mars 2020 (Malaysia Movement Control Order), a été longuement mentionné dans la presse locale, mais n’a pas eu pour conséquences de pénuries alimentaires, les chaînes d’approvisionnement étant encore opérationnelles.

En France, le gouvernement n’a pas fait état d’épuisement de certaines denrées mais de tensions sur les chaînes d’approvisionnement [6], ce qui replace la question de la résilience des systèmes alimentaires urbains au cœur du débat. Les acteurs de cette chaîne se sont d’ailleurs adaptés au nouveau contexte. Par exemple, le Marché d’Intérêt National (MIN) de Rungis a lancé fin mars la plateforme numérique « Rungis livré chez vous », en partenariat avec la Région Ile-de-France, un site de livraison de produits frais du MIN à destination des particuliers d’Ile-de-France. Stéphane Layani, Président du MIN de Rungis, a décrit cette solution comme « les taxis de la Marne de la guerre contre le coronavirus » [7].

Même si les chaînes d’approvisionnement semblent tenir le choc face à la crise du COVID-19, du moins en Europe, il est important de revenir sur le couple ville/alimentation et d’interroger la question de la relocalisation de la production alimentaire qui émerge à nouveau dans le contexte actuel.

Comment le thème de la sécurité alimentaire des villes a-t-il émergé dans le débat public ? Quelles stratégies les villes développent-elles pour assurer leur sécurité alimentaire ? Comment dépasser la question du localisme et aborder la relocalisation selon une approche systémique ?

 

1- Le couple ville/alimentation, une relation du temps long

L’État-ville échappe aux lourdeurs du secteur dit primaire : Venise, Gênes, Amsterdam mangent le blé, l’huile, le sel, voire la viande, etc., que leur procure le commerce extérieur ; elles reçoivent du dehors le bois, les matières premières et même nombre de produits artisanaux qu’elles consomment. Peu leur importe qui les produit et la façon, archaïque ou moderne, dont ils sont produits : il leur suffit de les cueillir en bout de circuit, là où leurs agents ou des marchands du cru les ont stockés à leur intention.”  [8]

— F. Braudel

Le rapport entre approvisionnement alimentaire et développement urbain a maillé l’histoire des villes [9]. Dès l’Antiquité, les villes de la Méditerranée garantissent l’accès à l’alimentation d’une grande partie de la population urbaine grâce aux tributs prélevés sur les colonies. Au Moyen Âge et pendant l’Époque moderne, de puissantes cités, comme Venise, sécurisent leur approvisionnement en établissant des règles commerciales strictes et en encadrant le négoce avec les campagnes environnantes. À partir du XVIème siècle, la montée des États-nations prive toutefois les villes de leurs prérogatives en matière alimentaire. Les États interviennent de plus en plus directement dans la production et la distribution des produits alimentaires, et ce jusqu’à aujourd’hui. Au XIXème siècle, pourtant, les villes industrielles, marquées pas les considérations hygiénistes, se ressaisissent de la question alimentaire pour réglementer la place des animaux et l’usage des déchets en milieu urbain. Certains déchets urbains sont d’ailleurs réutilisés comme fertilisants dans l’agriculture périurbaine, ce qui facilite notamment l’émergence de ceintures maraîchères autour des villes, comme ce fut le cas à Paris. Ces pratiques déclinent toutefois au XXème siècle et, après la Seconde Guerre mondiale, les exploitations de banlieue ferment  : la ceinture maraîchère parisienne disparait sous l’impact de l’essor de l’automobile, de la concurrence pour le foncier en périurbain, et de la possibilité d’acheminer rapidement par le train des fruits et légumes [10].

Le désengagement des États de l’administration des marchés alimentaires s’amorce dans les années 1990, à la suite des nouveaux accords de l’Organisation Mondiale du Commerce au terme du cycle d’Uruguay qui consacrent la libéralisation des produits agricoles [11].C’est précisément ce retrait des États, en parallèle de la montée des préoccupations environnementales depuis le Sommet de la Terre de Rio de 1992, qui ouvrent une nouvelle fenêtre aux villes pour se ressaisir de la question alimentaire.

Agriculture urbaine à Milan, 2019 - Crédits: Alexandre Rotenberg, Shutterstock

Si le sujet de la question alimentaire n’a pas émergé plus tôt au Nord, c’est qu’il a longtemps été une préoccupation des villes du Sud, dont la dépendance aux importations n’a cessé d’augmenter, à la faveur de l’urbanisation massive, de la spécialisation des productions alimentaires, et des réformes structurelles à partir des années 1980 suite aux contre-chocs pétroliers, qui conduisent à sacrifier le soutien à l’agriculture vivrière domestique.  En 2007-2008, une crise alimentaire mondiale, ayant pour origine une forte hausse de prix de denrées alimentaires de base (blé, riz, soja, maïs), plonge certains pays du Sud et au premier plan leurs villes, dans un état de crise et d’instabilité politique, notamment en Afrique du Nord (un des facteurs qui a contribué au déclenchement du Printemps arabe). Cette crise majeure a remis à l’ordre du jour des agendas urbains la place de la sécurité alimentaire et a permis à la communauté académique de se saisir du sujet.

The Economist Intelligence Unit, dans son dernier Global Food Security Index de 2019 [12], souligne la vulnérabilité des pays dépendants de l’importation alimentaire, étant données les conséquences croissantes du changement climatique (sécheresses à répétition, montée des eaux et inondations, dégradation de la qualité des sols, eutrophisation des océans et accélération des catastrophes naturelles). Singapour, qui est régulièrement classée dans le top 3 des pays où la sécurité alimentaire constitue un enjeu majeur bien traité du fait de sa stratégie de diversification des approvisionnements, perd ainsi 11 places lorsqu’on prend en compte la fragilité des ressources naturelles et les risques liés au changement climatique. Aujourd’hui, la vulnérabilité alimentaire ne touche plus seulement les pays du Sud mais se déplace au Nord, ce qui ouvre une nouvelle séquence dans la relation ville/approvisionnement alimentaire.

2- Un mouvement récent de réappropriation de la question alimentaire dans les villes du Nord

Dans ce contexte de vulnérabilité climatique et bien avant la crise du coronavirus, de nombreuses villes ont commencé à se réapproprier la question de l’alimentation. Une des manifestations majeures de ce mouvement se trouve dans le développement de l’agriculture urbaine, sous toutes les facettes qu’on lui connaît : jardins partagés, rooftops, fermes verticales, permaculture urbaine… Pourtant, la réappropriation de l’enjeu alimentaire va bien au-delà.

Depuis 2015, la ville de Milan a ainsi lancé plusieurs projets dont celui consistant à établir un lien direct entre producteurs de riz et de fromage et programmes de repas scolaires ainsi qu’une initiative encourageant les élèves à emporter chez eux la nourriture non consommée dans les cantines scolaires. C’est d’ailleurs à Milan, à la faveur de l’Exposition universelle sur le thème de l’alimentation, que fut signé en 2015 par 200 villes le pacte pour l’alimentation durable, qui s’articule autour du triptyque :  préserver les terres agricoles, favoriser les circuits de proximité et limiter le gaspillage alimentaire [13].

À Paris, la plateforme citoyenne Paris en commun, qui s’est engagée aux côtés d’Anne Hidalgo dans la campagne municipale de 2020, a proposé de créer une coopérative agricole “AgriParis” afin de gérer l’approvisionnement de la capitale en alimentation biologique et locale, notamment pour les cantines scolaires. Parmi les leviers qui sont évoqués dans le projet de coopérative, citons le rachat direct de terres agricoles en France, les prises de participation dans des exploitations existantes ou encore la création d’exploitations agricoles sur les réserves foncières de la ville de Paris [14]. Cette démarche cherche à renouer avec la tradition maraîchère de la ville de Paris, qui s’est délitée au fil de l’étalement urbain et du développement de la ville-réseau.

À Singapour, le gouvernement a annoncé en 2019 la stratégie “30 by 30” [15], visant à produire localement 30 % des besoins alimentaires des habitants de Singapour d’ici à 2030. Cet objectif ambitieux repose sur le développement des fermes verticales high techet de l’aquaculture. La stratégie singapourienne comporte un volet important sur la formation de nouveaux talents et le développement d’une nouvelle industrie agro-alimentaire locale, coordonnée par la Singapore Food Agency, récemment créée.

Ce mouvement mondial des villes a conduit l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à proposer à partir de 2015 une nouvelle approche pour les territoires qui souhaiterait relocaliser leur production. Intitulée “City Region Food Systems”, cette approche repose sur différents leviers : de nouveaux pactes entre les villes et leur hinterlands agricoles, un raccourcissement des chaînes d’approvisionnement, une prise en compte de la protection des écosystèmes et de la biodiversité, un meilleur usage des sols et une gouvernance participative et inclusive.

L’approche “City Region Food Systems” développée par la FAO, 2015

Le développement de ces nouvelles approches semble entrer en phase de consolidation et se diffuse à travers le monde. Pourtant, certaines questions demeurent, qui nécessitent une approche systémique de la question de la sécurité alimentaire. Celles-ci ont notamment trait aux limites du localisme, aux conflits liés à l’usage des sols, et aux inégalités sociales.

 

3 – Dépasser le “local trap” et construire une approche systémique de la question alimentaire

Au début des années 2000, Branden Born et Mark Purcell mettent en garde contre les dérives du “local trap” (piège du local) [16], qui consiste à systématiquement considérer l’échelle locale comme la meilleure échelle d’action urbaine, la plus bénéfique aux communautés humaines et aux systèmes naturels. Cela revient à oublier que l’échelon local est aussi un construit social et culturel, traversés par les conflits socio-économiques, environnementaux et politiques. Ce qui est bénéfique pour les acteurs politiques au niveau local ne l’est pas forcément pour l’environnement ou la société.

Les systèmes alimentaires urbains n’échappent pas aux risques du “local trap”.

Pour ce qui est de l’empreinte écologique de la chaîne alimentaire, certaines études ont ainsi révélé que les kilomètres parcourus par la nourriture (les fameux food miles) polluent parfois moins que la production locale d’une même denrée. Ainsi un produit qui est transporté en avion entre Chicago et Boston pourra avoir une empreinte écologique bien plus importante qu’un produit transporté en porte-conteneurs entre l’Asie et la Californie [17]. Cela dépend bien entendu du type de produits et des modes de transformation utilisés. Aux États-Unis, certaines études ont également souligné que l’agriculture urbaine pouvait accélérer la gentrification de certains quartiers et étaient parfois liés à une hausse des prix de l’immobilier, contribuant au déplacement de populations défavorisées [18]. A San Francisco, certains analystes pointent du doigt les subventions au développement de l’agriculture urbaine qui pourraient amplifier la crise du logement abordable, en réduisant les réserves foncières, ceci dans un contexte d’augmentation du prix des loyers [19].

Afin d’éviter ce genre d’écueils, la relocalisation doit être abordée selon une approche systémique, c’est-à-dire en repositionnant la question des systèmes alimentaires urbains dans la complexité des défis auxquels font face les villes : usage des sols, changement climatique, gestion des ressources en eau, énergie, santé publique, accès des populations aux services de base, inégalités sociales, etc..

L’approche systémique permet de dépasser le “local trap” et d’inscrire la relocalisation dans un ensemble de stratégies qui servent différents intérêts et objectifs. Roberta Sonnino a ainsi décrypté les narratifs liés à l’alimentation urbaine développés par 17 villes au Canada, États-Unis et Royaume-Uni afin d’expliquer la dimension socio-culturelle de la relocalisation, au-delà de la pure production alimentaire [20]. Quatre directions semblent émerger de ces discours: 1) une approche systémique de l’alimentation urbaine, reconnectée aux enjeux de santé publique et de protection de l’environnement 2) un accent mis sur la participation de la société civile dans la gouvernance des systèmes alimentaires urbains 3) une approche flexible et inclusive de la relocalisation, conçue comme une manière de repenser les échanges avec les territoires productifs environnants et les acteurs de la chaîne agro-alimentaire (foodsheden anglais, calqué sur le concept de watershedou bassin versant) 4) le développement d’un nouveau “translocalisme” via les réseaux internationaux de coopération sur ce thème (à l’instar du pacte de Milan évoqué plus haut).

La relocalisation peut ainsi prendre une dimension relationnelle lorsqu’il s’agit de réduire le nombre d’intermédiaires dans la chaîne logistique et de renforcer la résilience des systèmes alimentaires urbains. A cet égard, les nouvelles technologies peuvent jouer un rôle afin de connecter directement les producteurs et les consommateurs, et certifier l’origine de certains produits via la blockchain. L’entreprise française Direct Market [21], qui supporte les circuits courts entre producteurs locaux et grandes surfaces, explore ainsi la technologie blockchainafin de vérifier et confirmer chaque étape de la chaîne logistique.

Campagne lancée par le gouvernement singapourien pour sensibiliser les citoyens aux enjeux de la sécurité alimentaire (Let’s game change food security), 2020

La sécurité alimentaire est un sujet bien plus complexe qu’il n’y paraît et dépasse le simple localisme pour intégrer des considérations liées à la gouvernance, la participation citoyenne et la planification urbaine. C’est ainsi tout le système alimentaire urbain qui est redessiné au profit de nouveaux objectifs plus inclusifs et systémiques, et connectés aux contraintes environnementales. Le développement d’un localisme “progressiste” semble ouvrir la voie vers une réconciliation des deux modèles urbains qui ont jalonné l’histoire urbaine européenne, celui de la “ville-place centrale”, au cœur de son hinterland, et celui de la “ville-réseau”, connectée aux nœuds d’échanges. Cela pourrait susciter des pistes de réflexions pour la gouvernance du Grand Paris de l’alimentation.

[1] Alimentation durable(page consultée le 20 avril 2020)

[2] Pour une histoire de la « sécurité alimentaire »(page consultée le 23 avril 2020)

[3] Cartes sur table : faut-il craindre des pénuries alimentaires dans certaines régions du monde ?(page consultée le 20 avril 2020)

[4] Ibid.

[5] Urgence. En Colombie, les chiffons rouges de la faim(pageconsultée le 23 avril 2020)

[6] Des tensions dans l’approvisionnement alimentaire, mais pas de pénurie(page consultée le 20 avril 2020)

[7] « C’est un peu les taxis de la Marne de la guerre contre le coronavirus », raconte le patron du marché de Rungis qui lance son site de vente en ligne(page consultée le 23 avril 2020)

[8] Braudel F., 1979a. Civilisation matérielle, économie et capitalisme, XVe XVIIIe siècle. Tome 3. Le temps du monde. Paris, Armand Colin.

[9] Daviron, B., Perrin, C., Soulard, C-T. (2017) Histoire des politiques alimentaires urbaines en Europe, de la ville antique à la ville industrielle,inConstruire des politiques alimentaires urbaines : Concepts et démarches, Chapitre 2. Librairie Quae

[10] Ibid.

[11] https://www.wto.org/french/res_f/booksp_f/agric_agreement_series_3_f.pdf (page consultée le 23 avril 2020)

[12] Global Food Security Index (GFSI) (page consultée le 20 avril 2020)

[13] Le pacte de Milan, 200 villes engagées pour une alimentation durable(page consultée le 20 avril 2020)

[14] « Nous pouvons faire de Paris une capitale agricole »(page consultée le 20 avril 2020)

[15] Singapore sets 30% goal for home-grown food by 2030(page consultée le 22 avril 2020)

[16] Born, B., & Purcell, M. (2006). Avoiding the Local trap: Scale and Food Systems in Planning Research. ​Journal of Planning Education and Research,​ 26(2), 195–207.

[17] Do food miles really matter?(page consultée le 20 avril 2020)

[18] How food projects can exacerbate urban inequality(page consultée le 20 avril 2020)

[19] How Urban Farming Is Making San Francisco’s Housing Crisis Worse(page consultée le 20 avril 2020)

[20] Sonnino, R. (2019). The cultural dynamics of urban food governance. ​City, Culture and Society​, ​16​, 12–17.

[21] Covid-19 : comment les producteurs agricoles se réorganisent(page consultée le 21 avril 2020)

Retrouvez ce contenu dans le projet :

Actualités

La Fabrique de la Cité

La Fabrique de la Cité est un think tank dédié à la prospective urbaine fondé en 2010 à l’initiative du groupe VINCI, son mécène. Les acteurs de la cité, français et internationaux, y travaillent ensemble à l’élaboration de nouvelles manières de construire et reconstruire les villes.

Recevez l’Instant Urbain

Restez informé des études et de l’actualité de La Fabrique de la Cité en vous inscrivant à notre publication mensuelle.

Inscription validée ! Vous recevrez bientôt votre premier numéro