Note

L’élaboration d’une politique zéro artificialisation nette des sols au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone

La Fabrique de la Cité propose de recentrer l’objectif zéro artificialisation nette des sols autour de la problématique environnementale la plus importante pour l’humanité, à savoir le changement climatique. La Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), feuille de route de la France pour se conformer aux Accords de Paris, identifie clairement que « l’artificialisation des sols est un sujet à très fort enjeux pour l’atteinte de la neutralité carbone ». La SNBC propose de réduire les émissions de carbone induites par l’urbanisation, de protéger les espaces agricoles, naturels et forestiers et d’augmenter le potentiel de stockage de carbone des espaces agricoles. Or, la manière avec laquelle l’objectif zéro artificialisation nette des sols a été introduit dans la loi Climat et résilience ne donne pas la priorité aux enjeux de stockage de carbone dans les sols, permettant de lutter contre le réchauffement climatique.

Ce que nous avons décrypté

En France, 3 à 4 milliards de tonnes de carbone sont stockées dans les 30 cm supérieurs des sols. C’est trois fois plus de carbone que le bois des forêts françaises. Le lien entre l’artificialisation des sols et le réchauffement climatique soulève trois enjeux majeurs : (1) la protection des sols à fort stockage carbone ou à fort potentiel de stockage carbone additionnel des sols ; (2) l’augmentation de ce stockage via la mise en œuvre d’un ensemble de pratiques, en s’inscrivant dans la logique de l’initiative internationale « 4pour1000 » visant à compenser l’augmentation de nos émissions de gaz à effet de serre ; (3) l’articulation entre les nouvelles réglementations foncières et bâtimentaires pour atteindre les objectifs de la Stratégie Nationale Bas-Carbone.

Ce que nous proposons

  1. Donner la priorité à l’objectif climatique dans la définition légale de l’artificialisation
    et de la compensation
  2. Faire du stockage carbone des sols un critère déterminant des politiques d’aménagement
    • Prendre en compte les stocks de carbone et le potentiel de stockage additionnel dans les différents documents de planification territoriale (PLU(-i), SCOT)
    • Établir un bilan carbone de l’artificialisation des sols dans les rapports triennaux locaux
  3. Renforcer juridiquement la protection des sols aux stocks de carbone élevés via deux mesures
    • Établir une nomenclature nationale des sols selon leur stock de carbone permettant d’identifier les sols à préserver en priorité
    • Créer un outil juridique baptisé « Protection des espaces à fort potentiel carbone » à l’usage des collectivités locales

Précédemment

Au cours de l’année 2021, La Fabrique de la Cité a réuni et auditionné une vingtaine de chercheurs et acteurs de la ville et des territoires dans le cadre d’un groupe de travail sur le « Zéro Artificialisation Nette ». Après avoir réalisé une synthèse de ces auditions, La Fabrique de la Cité propose de recentrer l’objectif zéro artificialisation nette des sols (ZAN) autour de la problématique environnementale la plus importante pour l’humanité, à savoir le changement climatique. La Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), feuille de route de la France pour se conformer aux Accords de Paris, identifie clairement que « l’artificialisation des sols est un sujet à très fort enjeux pour l’atteinte de la neutralité carbone ». Cette priorisation ne revient pas à négliger les autres variables impactées par l’artificialisation des sols (notamment la biodiversité), mais à les traiter sous l’angle des co-bénéfices associés à la lutte contre le réchauffement climatique.
Dans cette perspective, La Fabrique de la Cité propose de poursuivre ses travaux sur l’artificialisation des sols en orientant son agenda de recherche pour l’année 2022 par la publication de trois nouvelles notes portant sur :

  1. L’élaboration d’une politique zéro artificialisation nette des sols au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone ;
  2. La constitution d’un marché des droits à artificialiser visant à faciliter la mise en œuvre opérationnelle de cette politique ;
  3. Le développement de nouvelles stratégies foncières permettant de concilier cet objectif avec les besoins économiques et sociaux des territoires.

La présente note vient traiter la question de l’élaboration d’une politique zéro artificialisation nette des sols au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone.

L’objectif de zéro artificialisation nette des sols permet de penser une nouvelle politique d’aménagement du territoire, préservant les stocks de carbone des sols. Sa mise en œuvre doit être cohérente avec les objectifs fixés par la Stratégie Nationale Bas-Carbone.

Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’atteinte de la neutralité carbone[1] d’ici 2050 est une condition indispensable pour limiter les conséquences d’un réchauffement climatique supérieur à 1,5 °C, limite au-delà de laquelle les conséquences sur les écosystèmes et les sociétés humaines seraient irréversibles. En France, c’est la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), introduite en 2015 par la loi de Transition énergétique pour une croissance verte (LTECV), qui constitue la feuille de route pour atteindre la neutralité carbone en 2050. Afin d’accompagner la baisse des émissions de gaz à effet de serre, elle fixe des budgets carbone par secteur, soit des plafonds d’émissions à ne pas dépasser, par période de 5 ans. Le bilan réalisé sur la période 2015-2018 montre que les premiers objectifs n’ont pas été atteints. En effet, les émissions ont baissé de seulement 1,1 % en moyenne par an (par rapport à la période 2011-2014), là où la décroissance visée était de 1,9 %[2]. De plus, le Haut Conseil pour le Climat souligne que l’approche par les budgets carbone est partielle, ne tenant pas compte des émissions importées qui sont en augmentation (2020). De ces constats, la communauté scientifique rappelle qu’il est urgent, d’une part, de mettre en œuvre tous les moyens possibles pour réduire drastiquement les émissions de gaz à effet de serre et, d’autre part, de favoriser le développement de puits de carbone.

Dans cette perspective, la manière avec laquelle la France élabore ses politiques d’aménagement du territoire peut jouer un rôle déterminant dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il convient donc d’éclaircir les enjeux suivants : dans quelle mesure l’artificialisation des sols contribue-t-elle au réchauffement climatique ? Comment élaborer une politique zéro artificialisation nette des sols au service de la neutralité carbone en 2050 ?

I.   Le rôle déterminant des sols dans la lutte contre le changement climatique

Les sols constituent un puits de carbone, en contribuant à réduire directement la concentration de CO2 dansl’atmosphère. Il est essentiel dans un premier temps de mettre en évidence le rôle, relativement peu connu, joué par lessols sur le climat, à travers leur capacité effective ou potentielle de stockage de carbone. L’artificialisation des sols vient directement impacter cette fonction de puits de carbone, d’où la nécessité de la limiter. De plus, elle est également source de nombreuses émissions indirectes de gaz à effet de serre, liées plus directement à l’étalement urbain. C’est dans cette perspective que l’objectif zéro artificialisation nette des sols (ZAN) peut contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique.

Pourquoi recentrer le ZAN au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone ?

Support de nos logements, industries, infrastructures et autres activités humaines, le sol est avant tout régi par des propriétés biophysiques et fait partie intégrante du système climatique. Dans une approche plutôt anthropocentrée (Walter et al., 2015), la littérature scientifique a mis en évidence la notion de services écosystémiques, soit les « bénéfices que les populations humaines peuvent tirer des écosystèmes » (Blanchart et al., 2017). Autrement dit, il s’agit des services rendus par les sols à la population humaine, à la fois directement et indirectement. Selon les considérations, le nombre de services écosystémiques retenu peut être plus ou moins élevé. Le CEREMA, par exemple, retient les 4 fonctions suivantes : la régulation du cycle de l’eau, la production de biomasse, le sol comme réservoir de carbone et le sol comme réservoir de biodiversité. La FAO, de son côté, propose une liste plus extensive en retenant 11 fonctions écosystémiques[3]. Dans le cadre de la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), la fonction de puits de carbone est particulièrement intéressante puisqu’elle contribue directement à faire baisser la concentration de CO2 dans l’atmosphère.

L’article 192 de la loi du 22 août 2021, dite loi Climat et résilience, définit l’artificialisation en énumérant trois fonctions écologiques principales du sol : « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». Bien qu’il s’agisse d’une loi nommée « Climat et résilience », le lien entre les sols et les gaz à effet de serre responsables du réchauffement climatique n’a pas été particulièrement mis en avant dans les débats parlementaires et n’a pas fait l’objet d’une priorité dans la définition retenue par le législateur.

Figure 1 : Les stocks de carbone dans les sols français (Source : GISSol)

Les sols agissent comme un puits de carbone naturel[4], puisqu’ils captent davantage de CO2 qu’ils n’en émettent dans l’atmosphère, contribuant directement à l’atténuation du changement climatique. D’un côté, une partie du carbone présent dans l’atmosphère est captée par la biomasse (tel que les arbres) via le mécanisme de photosynthèse. De l’autre, une grande partie du carbone est directement captée par les sols. Ainsi, l’importance des sols est double : ils constituent un puits de carbone naturel à part entière, tout en étant un support de végétation, captant elle-même du carbone.

Ce carbone se fixe dans la matière organique du sol, située dans ses 30 premiers centimètres. Il en devient d’ailleurs le principal composant, constituant environ 50 % de cette matière organique. Ainsi, chaque sol contient des stocks de carbone dont la teneur varie amplement selon la localisation géographique, mais également selon les usages passés et actuels des sols par les humains.

Les stocks de carbone varient amplement selon les modes d’occupation. Les stocks les plus importants se trouvent au sein des sols forestiers (38 % du stockage total), suivis des prairies permanentes (22 %). Les sols de grande culture et les prairies temporaires représentent 26,5 % du stockage total en raison de leur surface importante, mais leur capacité de stockage à l’hectare est plus faible (Pellerin et al., 2020).

Figure 2 : Variation des stocks de carbone organique selon l’affectation des sols en France (Source : ADEME, 2014)

Afin d’atteindre l’objectif de neutralité carbone, la séquestration carbone des sols joue un rôle de premier plan. A l’échelle planétaire, ils constituent un stock de carbone majeur, après l’océan et les roches sédimentaires, et contiennent trois à quatre fois plus de carbone que ce qui est présent dans l’atmosphère. En France, c’est 3 à 4 milliards de tonnes de carbone qui sont stockées dans les 30 premiers centimètres du sol[5]. Limiter l’artificialisation des sols, c’est conserver ces stocks extrêmement importants afin d’atteindre les objectifs de neutralité carbone à horizon 2050.

Selon le Haut Conseil pour le Climat, les tendances actuelles ne sont pas encourageantes : les capacités de stockage du secteur statistiquement appelé UTCATF (Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) sont en diminution depuis 2006. Trois phénomènes sont en cause : (1) la diminution considérable des capacités de stockage des forêts (Cf. l’encadré 1 ci-dessous), (2) la diminution plus faible mais tout de même marquée des capacités de stockage des prairies et (3) les émissions croissantes issues de l’artificialisation.

L’artificialisation induit un processus de décapage, soit le fait d’enlever les premières couches du sol, ce qui implique un fort déstockage. En 2019, 11,7 Mt éqCO2 ont été libérées en France, représentant 2,7 % des émissions annuelles. Ce pourcentage prend seulement en compte les émissions directes liées à l’artificialisation, et ne tient pas compte des émissions engendrées par les nouvelles activités supportées par les sols artificialisés (constructions, utilisation de l’automobile, etc.). Si la tendance actuelle d’artificialisation des sols se poursuit, il est estimé qu’à horizon 2050, le déstockage cumulé serait équivalent à 75 % des émissions annuelles françaises de 2015.

Face à ce constat, et au vu des objectifs fixés par la Stratégie Nationale Bas-Carbone, il est nécessaire de mettre en place des mesures pour protéger les stocks de carbone présents dans les sols. Selon l’INRA, il est essentiel de prendre en compte la dimension du stockage carbone afin de limiter la hausse de la température à 1,5 °C. En effet, leurs travaux estiment que pour ce faire « tout doit être fait pour accroitre la séquestration de CO2 par la biosphère, en favorisant le stockage de C dans des compartiments à temps de résidence long comme les sols ou la biomasse ligneuse » (Pellerin et al., 2020, p. 12), parallèlement à la baisse des émissions.

En plus d’éviter, réduire et compenser : maximiser le stockage carbone des sols

L’objectif ZAN s’inscrit pleinement dans la séquence Eviter-Réduire-Compenser (ERC)[6]. En limitant la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), l’objectif vise en premier lieu à éviter l’impact de l’artificialisation sur ces espaces ou à le réduire. En dernier recours, si les effets n’ont pu être évités, la compensation est nécessaire pour atteindre le zéro artificialisation nette. Mais plutôt que de limiter, voire de compenser notre impact sur les sols, un autre levier est présenté comme une solution afin d’atteindre la neutralité carbone : celui de maximiser, dans la mesure du possible, le stockage carbone des sols. Il s’agit-là d’une réflexion qui va donc au-delà du cadre du ZAN et de la séquence ERC et qui doit être intégrée de manière globale dans la mise en œuvre des politiques sectorielles (politiques foncières, agricoles, etc.).

Si les sols disposent de stocks de carbone qu’il faut protéger, il est également possible d’augmenter ces stocks via la mise en œuvre d’une série de pratiques. En complément de la baisse des émissions, l’augmentation du stockage carbone est considérée comme un levier majeur pour atteindre la neutralité carbone. C’est dans cette optique que la France, à la suite de la COP21, a lancé l’initiative internationale « 4p1000 »[7] visant à augmenter de 0,4 % par an le stockage de carbone des sols mondiaux. Une telle augmentation du niveau du stockage serait équivalente à l’augmentation annuelle des émissions de gaz à effet de serre et permettrait donc de compenser leur augmentation.

Mandaté par l’ADEME et le ministère de l’Agriculture, l’INRA a conduit une étude pour évaluer le potentiel de la France d’atteindre cet objectif. Le rapport insiste sur la nécessité d’augmenter le stockage carbone là où les stocks sont faibles, soit principalement dans les sols de cultures. Pour ce faire, neuf pratiques (principalement des pratiques agricoles) ont été identifiées afin de permettre un stockage additionnel dans ces sols. Avec ces techniques, il serait possible d’avoir un stockage additionnel annuel allant de 0,09 % pour les prairies permanentes et pouvant aller jusqu’à 0,5 % pour les sols de grandes cultures. Selon l’INRA, la mise en œuvre de ces méthodes rend possible un stockage additionnel de 0,19 % par an. Le potentiel de stockage se trouvant en très grande majorité (86 %) dans les sols agricoles, cela montre le besoin de politiques publiques agricoles prenant en compte ce phénomène.

De manière corollaire, il est indispensable de protéger les sols dont le stockage carbone est élevé. C’est notamment le cas des sols forestiers, des prairies permanentes et des zones humides. L’INRA indique que « des politiques publiques favorisant le maintien des prairies permanentes, des zones humides et des forêts et stoppant l’artificialisation des sols sont donc indispensables et complémentaires de celles visant l’augmentation des stocks de carbone à même usage du sol ». Ces deux actions complémentaires permettraient d’atteindre l’objectif d’augmentation de 0,4 % des stocks de carbone par an au sein des sols de la France métropolitaine.

C’est bien par la mise en œuvre de multiples actions complémentaires, qui dépassent le cadre du ZAN, qu’il est possible d’augmenter la capacité des sols dans leur ensemble à stocker du carbone. C’est justement via plusieurs politiques différentes que la SNBC vise à faire augmenter le puits de carbone que constitue les sols.

Figure 3 : Projection de la fonction de puits de carbone des sols (trait pointillé) (Source : SNBC, Ministère de la transition écologique et solidaire, 2020, p. 187)

Ce graphique indique l’évolution du puits du secteur des terres. Le trait en pointillé est une projection montrant l’augmentation de sa capacité à stocker du carbone. Pour parvenir à un tel résultat, trois moyens complémentaires sont mentionnés par la SNBC : l’augmentation du stockage carbone des terres agricoles, la gestion forestière et la mise en place du ZAN pour 2050. Ainsi, si les stocks de carbone dans les sols sont directement à prendre en compte dans le cadre de la mise en œuvre du ZAN, cette considération doit être intégrée de manière transversale dans un ensemble de politiques sectorielles, et notamment dans les politiques publiques agricoles.

Les émissions liées à l’urbanisation et à l’étalement urbain

Si l’acte d’artificialiser un sol provoque en lui-même un déstockage du carbone, les activités humaines qui s’y déroulent sont également source de nombreuses émissions de gaz à effet de serre. Dans cette perspective, la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) identifie la lutte contre l’artificialisation des sols comme un moyen de réduire les émissions de carbone induites par l’urbanisation. C’est pourquoi il convient de rappeler quelques enjeux liés à l’urbanisation pour développer une approche systémique du lien entre artificialisation, urbanisation et émissions carbone.

Une première manière d’appréhender les émissions de gaz à effet de serre liées à l’urbanisation peut être établie à travers une approche sectorielle : en France, le secteur du bâtiment (résidentiel et tertiaire) est responsable de 75 Mt éqCO2, soit 17 % des émissions nationales annuelles. Toutefois, il existe de grandes disparités d’émissions de carbone suivant la forme prise par l’urbanisation. La réduction des émissions viendra à la fois des limitations à l’étalement et l’émiettement urbain, et également de solutions techniques. Le choix des matériaux de construction est ainsi déterminant : l’empreinte carbone d’une construction en béton est en moyenne de 199 KgCO2/m² SDP[8], contre 80 KgCO2/m² SDP pour le bois (cf. Figure 4). Alors que le béton correspond actuellement à 35 % du poids carbone des constructions, des solutions émergent pour diminuer la quantité de béton utilisée ainsi que l’intensité carbone du béton (IFPEB and Carbone 4, 2020). La baisse de l’artificialisation viendra dans tous les cas impacter à la baisse les émissions de ces deux secteurs, puisqu’elle limitera l’étalement urbain et poussera à construire au sein de zones déjà urbanisées. Les formes urbaines collectives ou intermédiaires (ex. : maisons de ville mitoyennes) ont un impact positif direct sur les consommations énergétiques liées au chauffage.

Figure 4 : Tendance observée sur l’empreinte carbone des systèmes constructifs en logement collectif (Source : IFPEB and Carbone 4, 2020, p. 13)

Les formes urbaines ont également un impact sur les émissions liées aux transports : une étude menée par l’INSEE montrait qu’en 2007, les habitants des pôles urbains émettaient deux fois moins de CO2, grâce à un usage plus fréquent des transports en commun et de la marche à pied. La part des émissions liée aux transports urbains représente environ 10 % des émissions totales du secteur des transports (de l’ordre de 13 Mt éqCO2, l’ordre de 136 Mt éqCO2).

Au-delà de cette approche sectorielle, des travaux plus récents effectuent des comparaisons internationales visant à identifier les zones urbaines ayant les plus fortes empreintes carbone. Les cent zones urbaines les plus émettrices (définies comme des groupes de population contigus) représentent 18 % de l’empreinte carbone mondiale et rassemblent 11 % de la population mondiale. Ces chiffres méritent d’être mis en perspective. Tout d’abord, ces travaux font ressortir de fortes disparités selon les modèles urbains, les niveaux et modes de vie, et le mix énergétique alimentant ces villes : par exemple, l’empreinte carbone d’une ville est plus ou moins dépendant du scope 1 ou du scope 3[9], selon son tissu économique, plus industriel ou tertiaire.

Il convient également de rapporter l’empreinte carbone d’un territoire à sa densité de population. Sans cela, Paris apparaît à la 23ème place du classement des aires urbaines présentant la plus forte empreinte carbone, avec un total de 78 millions de tonnes de CO2. Or, ce dernier chiffre rapporté à la population de 10,120 millions d’habitants retenus par l’étude, l’empreinte carbone par habitant est estimée à 7,7 tonnes de CO2, faisant sortir Paris du classement des 500 premières aires urbaines mondiales, selon la métrique de l’empreinte carbone.

Une bonne partie de l’empreinte carbone des principales métropoles à l’échelle mondiale s’explique par le fait qu’elles concentrent sur leur territoire des populations aux revenus importants. Or, les émissions sont fortement corrélées au niveau de revenus. Hubacek et ses collègues (2017) ont estimé que les 10 % des personnes les mieux rémunérées génèrent 30 % des émissions mondiales de GES. Chancel et Piketty ont estimé que le décile supérieur génère 45 % des émissions (2015).

Plus globalement, ces chiffres, notamment au regard de l’objectif ZAN, montrent qu’il est nécessaire de développer des formes urbaines beaucoup moins émettrices en carbone, d’autant plus que l’impact de l’urbanisation sur les émissions s’inscrit sur le long terme. La densification, la redynamisation des cœurs de ville, la rénovation des logements vacants, la prise en compte de la qualité des sols dans les documents d’urbanisme sont autant de moyens qui permettront de baisser l’impact carbone des villes. Le rôle des documents d’urbanisme (SRADDET, PCAET, SCOT, PLU-i, etc.) est extrêmement important pour développer des formes urbaines plus denses et adaptées au changement climatique. Le ZAN implique une révision de ces documents, afin d’intégrer la division par deux de la consommation d’ENAF. Il constitue donc un levier pour prendre en compte l’ensemble de ces considérations dans la révision des documents d’urbanisme.

II.   Le recentrage de l’objectif ZAN au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone

Des constats établis précédemment, il convient à présent de tirer un certain nombre de recommandations visant à recentrer l’objectif zéro artificialisation nette de sols au service de la Stratégie Nationale Bas-Carbone. Cela passe d’abord par la priorisation de l’objectif climatique dans les textes législatifs. Également, il est nécessaire de prendre en compte les stocks de carbone dans l’élaboration des documents d’urbanisme et de permettre la protection des sols les plus riches en carbone.

Rendre l’objectif climatique prioritaires dans les définitions de l’artificialisation et de la compensation

La manière avec laquelle l’objectif zéro artificialisation nette des sols a été introduit dans la loi Climat et résilience ne donne pas la priorité aux enjeux de stockage de carbone dans les sols. Cependant, la limitation de l’artificialisation mais aussi les méthodes de compensation peuvent jouer un rôle important dans la sauvegarde ou l’augmentation des stocks de carbone des sols. Pour que cette dimension soit prise en compte concrètement, nous proposons dans un premier temps que cet objectif soit inscrit comme prioritaire dans les définitions législatives.

1) Donner la priorité à l’objectif climatique dans la définition de l’artificialisation

Si la plupart des définitions appréhendent l’artificialisation comme la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers[10], le législateur a privilégié l’atteinte des fonctions écologiques des sols. En effet, l’article 192 de la loi dispose que : « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». Comme détaillé dans notre première note sur le ZAN[11], si cette définition a le mérite de prendre en compte les fonctions écologiques du sol, elle ouvre la voie à la poursuite d’une multitude d’objectifs. Dans le but de rendre le ZAN plus lisible et de lui conférer un réel impact sur l’environnement, nous avons proposé l’idée de le recentrer au service de la SNBC, soit de faire de l’objectif climatique, à savoir la réduction des gaz à effet de serre, une priorité.

Nous proposons de modifier l’article L101-2-1 de la manière suivante : après « ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » est ajouté la phrase : « La préservation de la fonction climatique des sols doit être considérée comme objectif prioritaire ».

Cette modification permet d’avoir un fondement juridique sur lequel le gouvernement pourra se fonder, notamment pour l’élaboration des décrets d’application du ZAN. Cette évolution législative est une première pierre afin d’inscrire le ZAN en cohérence avec la SNBC.

2) Faire de la compensation un moyen d’augmenter les stocks de carbone présent dans les sols

Dans la séquence « Eviter – Réduire – Compenser » (ERC)[12], la compensation intervient seulement en dernier recours, lorsque certains impacts n’ont pu être évités ou suffisamment réduits. La loi Climat et résilience ne détaille pas les modalités de mise en œuvre de ce principe dans le cadre du ZAN. Elle dispose seulement que des zones de renaturation préférentielles pourront être définies dans le cadre des SCOT, et que les mesures de compensation devront se faire en priorité sur ces zones[13].

Aujourd’hui, la compensation est principalement développée sous le prisme de la biodiversité, qui est le critère principal. On recherche une absence de perte nette de biodiversité, voire un objectif de gain de biodiversité[14]. Comme le pointe un rapport du Sénat[15], dans le cadre actuel, la mise en œuvre de la séquence ERC focalise l’évaluation et la définition des mesures compensatoires sur les éléments de biodiversité remarquables, soit sur les espèces protégées et les milieux naturels rares. Si cela est justifié par le danger de disparition qui pèse sur eux, elle laisse de côté une grande partie de la biodiversité dite ordinaire, ainsi que la considération des autres fonctions systémiques.

Pour ces raisons, et pour remettre l’objectif climatique au cœur de la séquence ERC, nous proposons que les mesures de compensation visent également à compenser le déstockage carbone issu de l’artificialisation. Cela implique que cette dimension soit prise en compte dans l’ensemble des processus de compensation, à la fois en amont (via le rapport d’impact du projet)[16], et en aval lors de son évaluation.

Faire du stockage carbone des sols un critère déterminant des politiques d’aménagement

Par leur caractère opérationnel, les documents d’urbanisme sont des éléments essentiels pour prendre en compte les fonctions des sols dans la planification. Afin de protéger les sols avec un taux de carbone élevé, il est nécessaire que cette considération soit prise en compte dans les documents d’urbanisme à différentes échelles et notamment au niveau du PLU(-i).

1) La prise en compte de l’élément carbone dans les SCOT et dans les rapports concernant l’artificialisation du territoire

En droit, les PLU(-i) doivent être conformes aux Schémas de cohérence territorial (SCOT), il convient donc que ces-derniers intègrent cette considération à la fois en amont, via leurs différents documents, qu’en aval. Dans la rédaction des différents documents composant un SCOT (rapport de présentation, projet d’aménagement et de développement durable, document d’orientations et d’objectifs), il est nécessaire d’intégrer cette dimension, pour que les PLU(-i) puissent s’y fonder. L’évaluation de cette prise en compte peut être effectuée par le bilan de la conférence des SCOT, instituée par la loi Climat et résilience, qui doit avoir lieu au maximum trois ans après la première réunion. Ce bilan pourra intégrer des données relatives à l’impact de l’artificialisation sur le déstockage de carbone organique présent dans les sols sur le territoire du SCOT.

Également, toujours dans une optique d’évaluation, la loi Climat et résilience impose aux communes et EPCI couverts par un document d’urbanisme de présenter « au moins une fois tous les trois ans, un rapport relatif à l’artificialisation des sols sur son territoire au cours des années civiles précédentes » (article 206). Nous proposons que ce rapport intègre un bilan carbone de l’artificialisation. Pour les EPCI de plus de 20 000 habitants, ce bilan peut également permettre de faire d’évaluer le respect de leurs objectifs fixés dans leur Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) qui, depuis un décret de 2016[17], doit prévoir « une estimation de la séquestration nette de dioxyde de carbone et de ses possibilités de développement ».

Établir un diagnostic de l’état des stocks et des potentiels de stockage carbone additionnel dans la révision ou l’élaboration des PLU(-i)

Afin que les stocks de carbone des sols et leur potentiel de stockage additionnel soient pris en compte de la manière la plus opérationnelle possible, il faut que cette considération soit intégrée lors de l’élaboration des PLU(-i). Le but est d’orienter la définition du zonage afin de protéger les sols d’une plus grande qualité et donc de limiter l’impact carbone de la consommation d’espaces.

Ainsi, la prise en compte des stocks de carbone dans les sols doit être effectuée aux différents niveaux d’élaboration du PLU(-i), soit au niveau du rapport de présentation, des orientations d’aménagement et de programmation ou encore du règlement. Nous formulons alors deux propositions relatives à la prise en compte du stockage carbone des sols dans les PLU(-i).

Premièrement, nous proposons que les orientations d’aménagement prioritaires (OAP) aient la possibilité de définir des zones à protéger en priorité de l’urbanisation en raison du niveau de leur stockage carbone ou de leur potentiel de stockage additionnel. Cette première étape d’identification permettra au règlement, établissant les règles générales d’utilisation des sols sur le territoire du PLU, de prendre en compte ces sols et d’orienter le zonage et l’ouverture des zones à urbaniser (AU) en ce sens.

Deuxièmement, au sein du règlement, nous proposons que pour toute nouvelle parcelle cadastrale déclarée zone à urbaniser (AU), dans le cadre de la révision ou de l’élaboration d’un PLU(-i), soit réalisé un diagnostic de l’état des stocks et des potentiels de stockage carbone additionnel sur les sols de la parcelle en question.

Renforcer juridiquement la protection des sols aux stocks de carbone élevés

Alors que l’artificialisation d’un sol conduit à un déstockage carbone immédiat, la reconstitution de ce stock de carbone peut mettre plusieurs dizaines d’années. La priorité doit donc surtout être de protéger les sols aux stocks de carbone importants. Pour ce faire, il est nécessaire de concevoir des outils permettant aux collectivités de protéger ces sols.

1) Etablir une nomenclature nationale des sols selon leur quantité de carbone permettant d’identifier les sols à préserver en priorité

Afin de pouvoir hiérarchiser les sols selon leur taux de carbone (en tonne de carbone par hectare – tC/HA), nous proposons qu’une nouvelle nomenclature soit élaborée. Le but est de permettre aux collectivités de s’y référer pour orienter leurs prises de décision. Cette nomenclature pourrait par exemple être élaborée de la manière suivante :

Tableau 1 : Exemple de nomenclature des sols selon leur quantité de carbone en tC/HA

Les données fournies dans ce tableau sont proposées à titre indicatif, à partir des premiers travaux expérimentaux réalisés par le CEREMA. Une telle nomenclature devra être élaborée de concert entre experts et acteurs territoriaux.

Des outils, tels que l’outil ALDO développé par l’ADEME, permettent aux collectivités d’estimer les stocks de carbone au sein de leurs sols. Cet outil permet notamment de savoir : (a) l’état des stocks de carbone organique dans les sols, (b) la dynamique actuelle de stockage ou déstockage lié au changement d’affectation des sols, (c) le potentiel de séquestration nette de CO² lié à diverses pratiques agricoles pouvant être mises en place sur le territoire[18]. L’outil permet d’estimer rapidement le potentiel de stockage carbone selon chaque type de sol et donc de pouvoir utiliser une telle nomenclature.

2) Créer un outil permettant aux collectivités de protéger sur le long terme leurs sols au potentiel carbone important

Pour aller plus loin vers la protection de ces sols, il pourrait être possible de les protéger en amont via la création d’un outil à disposition des collectivités. C’est notamment une idée développée par l’ADEME qui propose de « sanctuariser » les ENAF les plus intéressants, d’autant plus que « les zones humides et les massifs forestiers [qui ont généralement des stocks de carbone organique élevés] ne font pas l’objet de protection réglementaire ». (Ménard et al., 2021, p. 83).

Ainsi, un outil tel que celui des PENAP (Protection des espaces naturels et agricoles périurbains), institué par la loi relative au développement des territoires ruraux de 2005, pourrait être répliqué pour les sols aux stocks de carbone élevés. Les PENAP visent à stabiliser sur le long terme la destination d’un espace naturel ou agricole situé en zone périurbaine. Si une zone est protégée par ce dispositif, il n’est théoriquement pas possible de modifier sa destination, même en cas de modification du PLU. Seul un décret du ministère de la Transition écologique ou de l’Agriculture permet de retirer des parcelles de la zone définie.

Ainsi, un tel outil, que l’on pourrait intituler Protection des espaces à fort potentiel carbone (PEFPC), pourrait être proposé aux collectivités souhaitant aller plus loin et protéger leurs sols les plus riches en carbone. L’idée est aussi, en comparaison aux PENAP, de ne pas se limiter aux seuls sols périurbains et de pouvoir protéger les sols forestiers, très riches en carbone, voire certaines zones urbaines comme les jardins publics. L’utilisation du zonage par ENAF au sein des documents d’urbanisme permet de faciliter la mise en place rapide d’une telle mesure, contrairement à la création d’un nouveau type de zone. La prise de décision pourra être guidée par la mise en place d’une nomenclature selon le taux de carbone présent dans les sols, ce que nous proposons ci-dessus.

 

Le lien entre l’objectif de zéro artificialisation nette des sols et la Stratégie Nationale Bas-Carbone souligne l’importance des politiques de planification territoriale pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. A travers cette note, nous avons surtout voulu rappeler le rôle primordial joué par le sol pour atteindre la neutralité carbone via sa capacité de séquestration carbone. Nous avons également présenté plusieurs pistes de solution pour que la politique du zéro artificialisation nette soit recentrée au service de la SNBC. Cela passe notamment par la prise en compte des stocks de carbone dans l’élaboration des documents d’urbanisme. La priorisation de l’objectif climatique dans la mise en œuvre de l’objectif ZAN permet de lui assigner un but de grande ampleur justifiant sa mise en place et renforçant son portage politique.

Cependant, de nombreux questionnements persistent concernant sa mise en œuvre opérationnelle. Pour cette raison, nous souhaitons continuer notre réflexion sur cette nouvelle mesure avec deux prochaines notes : (1) la constitution d’un marché des droits à artificialiser visant à faciliter la mise en œuvre opérationnelle de cette politique, (2) le développement de nouvelles stratégies foncières permettant de concilier cet objectif avec les besoins économiques et sociaux des territoires.


[1] Neutralité carbone : Situation dans laquelle les émissions anthropiques nette de CO2 sont compensées à l’échelle de la planète par les éliminations anthropiques de CO2 au cours d’une période donnée (GIEC)

[2] Suivi de la Stratégie Nationale Bas-Carbone : https://www.ecologie.gouv.fr/suivi-strategie-nationale-bas-carbone

[3] Les fonctions écosystémiques retenues sont : régulation du climat, cycle des éléments nutritifs, habitat pour une multitude d’organismes, régulation des crues, source de composants pharmaceutiques et de matériel génétique, fondement pour les infrastructures humaines, fourniture de matériaux de construction, patrimoine culturel, fourniture d’aliments, de fibres et de combustibles, séquestration du carbone, purification de l’eau et réduction des contaminants du sol.

[4] Selon l’article 1.8 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (1992), un puits désigne « tout processus, toute activité ou tout mécanisme, naturel ou artificiel, qui élimine de l’atmosphère un gaz à effet de serre, un aérosol ou un précurseur de gaz à effet de serre ».

[5] Ce qui représente trois fois plus de carbone que les bois des forêts

[6] Article L110-1 du Code de l’environnement pose le principe d’action préventive et de correction, qui est un principe général du droit

[7] Lien de l’initiative : https://4p1000.org/

[8] SDP : surface de plancher.

[9] Dans le cadre d’un bilan d’émissions de gaz à effet de serre, on emploi les termes « Scope ». Le Scope 1 représente les émissions directes de gaz à effet de serre, le Scope 2 les émissions indirectes liées aux consommations énergétiques et le SCOPE 3 les autres émissions indirectes.

[10] L’INSEE définition l’artificialisation comme la « transformation d’un sol à caractère agricole, naturel ou forestier par des actions d’aménagement, pouvant entraîner son imperméabilisation totale ou partielle ».

[11] https://www.lafabriquedelacite.com/publications/lobjectif-zero-artificialisation-nette-des-sols-pour-un-recentrage-au-service-de-la-strategie-nationale-bas-carbone/

[12] Article L110-1 du Code de l’environnement

[13] Article 197 loi climat et résilience « Les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité au sein des zones de renaturation préférentielle identifiées par les schémas de cohérence territoriale en application du 3° de l’article L. 141-10 du code de l’urbanisme et par les orientations d’aménagement et de programmation portant sur des secteurs à renaturer en application du 4° du I de l’article L. 151-7 du même code, lorsque les orientations de renaturation de ces zones ou secteurs et la nature de la compensation prévue pour le projet le permettent. Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application du présent alinéa. »

[14] Article 163-1 du Code de l’environnement

[15] (Dantec, 2017)

[16] Lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, un rapport d’impact doit être produit et doit détailler les mesures de compensation à prendre.

[17] Décret 2016-849 du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-énergie territorial

[18] (Perez et al., 2018)

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